財政部于近期印發(fā)《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出要建立健全中央、省、市三級符合預(yù)算績效管理工作需要的社會中介機構(gòu)庫，加強對包括會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估、行業(yè)咨詢等機構(gòu)在內(nèi)的社會中介力量的引導(dǎo)和培訓(xùn)，強化管理和規(guī)范。
《規(guī)劃》發(fā)布后，財政部于日前發(fā)布《關(guān)于開展2008-2011年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目績效評價工作的通知》（以下簡稱《通知》）稱，決定自2012年起試行國資預(yù)算支出項目績效評價制度，將委托資產(chǎn)評估等中介機構(gòu)，對部分企業(yè)集團國資預(yù)算支出項目開展第三方評價。
業(yè)內(nèi)人士指出，今后將有越來越多的第三方中介機構(gòu)參與政府和國有資本經(jīng)營預(yù)算績效管理評價工作。
《規(guī)劃》明確如何發(fā)揮中介機構(gòu)的作用
為什么要在預(yù)算績效管理與評價中引入第三方機構(gòu)呢？其實，在《規(guī)劃》中就有答案。《規(guī)劃》在分析我國的預(yù)算績效管理工作存在一些亟待解決的問題時就指出：績效評價主體單一，第三方評價欠缺，績效評價的公信力和權(quán)威性有待提高。
事實上，在預(yù)算績效管理中引入專業(yè)化中介機構(gòu)，其優(yōu)點就在于考評過程專業(yè)化，考評結(jié)果客觀化，從而有利于提高財政資金的使用效益，推動財政管理科學(xué)化、精細化。
《規(guī)劃》確定了中介機構(gòu)的范圍，即會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估、行業(yè)咨詢等機構(gòu)，并從四個方面明確了如何發(fā)揮中介機構(gòu)的作用。
其一、擴大第三方評價范圍。《規(guī)劃》指出，將探索引入第三方參與績效管理工作，規(guī)范第三方參與行為，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，充分利用已建立的各類智庫，逐步擴大第三方參與的范圍，提高評價結(jié)果的權(quán)威性和公正性。
其二、借助力量?！兑?guī)劃》指出，將在發(fā)揮各級財政和預(yù)算部門能動性，推動預(yù)算績效管理工作的同時，要借助各級人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計、社會中介等各方力量，合力推動，提升政府執(zhí)行力和公信力。
其三、建中介庫。省級以上財政部門構(gòu)建較為科學(xué)、適用的分級分類績效評價指標(biāo)體系，完成專家學(xué)者庫、中介機構(gòu)庫和監(jiān)督指導(dǎo)庫三個智庫建設(shè)，分建共享，動態(tài)管理，為預(yù)算績效管理提供智力支持和制衡監(jiān)督；健全社會中介、專家、數(shù)據(jù)庫和檔案等管理辦法；加強對包括會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估、行業(yè)咨詢等機構(gòu)在內(nèi)的社會中介力量的引導(dǎo)和培訓(xùn)，強化管理和規(guī)范。
其四、加強指導(dǎo)。加強對社會中介機構(gòu)等第三方組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建立第三方組織評價質(zhì)量監(jiān)控機制，定期實施績效評價報告質(zhì)量的評審、考核和通報，確保工作質(zhì)量，并與績效評價業(yè)務(wù)委托相掛鉤，營造“專家敢說、中介真評”的績效評價氛圍。
《通知》中也有涉及中介機構(gòu)的內(nèi)容。《通知》明確，自2012年起試行的國資預(yù)算績效評價程序和方法分為企業(yè)自評及中介機構(gòu)評價兩種。中央企業(yè)的自評報告應(yīng)于2012年12月20日前上報財政部。而財政部也將委托資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)，對部分企業(yè)集團國資預(yù)算支出項目開展第三方評價。評價方法包括現(xiàn)場調(diào)查、座談、單獨訪談、問卷調(diào)查、調(diào)閱資料等。
此次的評價結(jié)果將作為研究改進國資預(yù)算制度、進一步明確支出方向和重點、加強國資預(yù)算管理和以后年度安排國資預(yù)算資金的重要參考。
會計師事務(wù)所需大力參與預(yù)算績效審計
財政部會計司司長楊敏近日在全國證券資格會計師事務(wù)所主要負(fù)責(zé)人會議上講話時表示，要探索推進政府購買注冊會計師服務(wù)制度，在服務(wù)經(jīng)濟財政改革和政府職能轉(zhuǎn)變中，實現(xiàn)行業(yè)自身的加快發(fā)展。
上文提到的“績效評價”就是楊敏所說的政府可以購買的注冊會計師服務(wù)的一種。在中注協(xié)印發(fā)的《注冊會計師業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄（2012年）》（以下簡稱《指導(dǎo)目錄》）中，就將“預(yù)算支出（財政支出）績效審計”、“績效評價”與“企業(yè)全員業(yè)績（企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績）考核”列為注冊會計師的業(yè)務(wù)范圍，與此相關(guān)的還有 “財政投資評審”、“財政預(yù)算執(zhí)行效率的跟蹤評價”等新業(yè)務(wù)。
《指導(dǎo)目錄》還稱，“預(yù)算績效評價”屬于其他鑒證業(yè)務(wù)，要求注冊會計師精通預(yù)算（財政）支出流程和控制；熟悉與預(yù)算（財政）支出管理相關(guān)的法律、法規(guī)和政策規(guī)定。中注協(xié)表示，該項業(yè)務(wù)需要根據(jù)市場需求和政策變化大力開展。
對此，北京注協(xié)副秘書長汪寧向記者介紹，在《規(guī)劃》之前，此前有涉及績效評價及投資評審的業(yè)務(wù)，北京市財政局都會采用政府購買服務(wù)的形式，委托會計師事務(wù)所開展相關(guān)業(yè)務(wù)。
記者在采訪中也了解到，一些會計師事務(wù)所在績效評價領(lǐng)域已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗，同時也推動了會計師事務(wù)所新業(yè)務(wù)領(lǐng)域拓展。比如，北京天圓全會計師事務(wù)所。該所多年以來完成了多項全國范圍的大型專項審計和檢查工作，已經(jīng)逐步形成了完整的考評軟硬件系統(tǒng)、質(zhì)量控制制度體系以及實施策略。
天圓全董事長劉天聚介紹，“我們的績效考評團隊的骨干均來自部門經(jīng)理級別的員工，其他人員也必須具備豐富的實踐經(jīng)驗和很強的學(xué)習(xí)能力?！?據(jù)了解，天圓全會計師事務(wù)所還探索建立了與預(yù)算考評相銜接的績效考評電算化系統(tǒng)，該所所有的審計和檢查工作均能實現(xiàn)電算化。
其實，不少會計師事務(wù)所之所以能在參與政府績效評價領(lǐng)域贏得不錯的口碑，跟其考核標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)也有很大關(guān)系。業(yè)內(nèi)人士介紹，如果考核指標(biāo)設(shè)置科學(xué)合理，將使考核更具針對性和可操作性。
資產(chǎn)評估機構(gòu)探路政府績效評價
除了注冊會計師外，資產(chǎn)評估是中介機構(gòu)開展預(yù)算績效評價的又一支重要力量。
《規(guī)劃》首次提出將發(fā)揮資產(chǎn)評估在預(yù)算績效管理中的專業(yè)服務(wù)作用。財政部預(yù)算司副司長夏先德就對此表示：“預(yù)算績效管理的核心是績效評價，績效評價又離不開資產(chǎn)評估手段的應(yīng)用。”
中聯(lián)資產(chǎn)評估董事長王子林向本報記者介紹，當(dāng)前，在評估行業(yè)拓展業(yè)務(wù)范圍服務(wù)于市場經(jīng)濟方面，應(yīng)著力做好的幾件事情就包括，在財政績效評價、企業(yè)績效評價、財政項目預(yù)算管理、部門預(yù)算管理等方面發(fā)揮作用，把評價作為評估的一個最重要的專業(yè)領(lǐng)域來系統(tǒng)地加以謀劃。
中評協(xié)表示，此次《規(guī)劃》的發(fā)布為資產(chǎn)評估機構(gòu)服務(wù)預(yù)算績效管理提供了政策支持。資產(chǎn)評估作為價值發(fā)現(xiàn)和價值管理的專業(yè)服務(wù)行業(yè)，將為更好地服務(wù)政府管理提供專業(yè)支持。
據(jù)了解，為了推進資產(chǎn)評估機構(gòu)開展績效評價工作，10月中旬，中評協(xié)在上海國家會計學(xué)院舉辦了評估新業(yè)務(wù)專題培訓(xùn)班，重點安排了績效評價相關(guān)政策講解、績效評價方法講解、績效評價實務(wù)操作及案例講解等課程，為學(xué)員們深入了解和全面掌握財政績效評價的政策和操作流程等提供了有益的借鑒和參考。
事實上，上海、山西等省市在資產(chǎn)評估行業(yè)開展的績效評價探索中，已經(jīng)取得了一定成績。山西評協(xié)秘書長曹邑平向記者介紹，山西資產(chǎn)評估行業(yè)開展績效評價，既是拓展服務(wù)領(lǐng)域的有益探索，也是加強資產(chǎn)評估與財政工作有機聯(lián)系的重要方式。
曹邑平強調(diào)稱，“近年來我省評估機構(gòu)積極參與財政支出績效評價的實踐，形成了實際上財政組織監(jiān)管、評協(xié)服務(wù)承辦、評估等中介機構(gòu)及有關(guān)專家參與的績效評價發(fā)展的基本格局；積累了初步的案例與經(jīng)驗，為今后進一步擴大評估服務(wù)財政支出績效評價的范圍層次提供了比較翔實的參考依據(jù)；特別是進一步提升了資產(chǎn)評估在建立將財政資金分配與績效評價結(jié)果相聯(lián)系的財政預(yù)算新模式中的地位和作用。”
曹邑平介紹，按照“抓研究、重切入、建制度、練隊伍”的思路，山西資產(chǎn)評估行業(yè)積極、穩(wěn)妥地推進評估機構(gòu)參與財政支出績效評價，并取得了比較顯著的階段性成果。他介紹，從2004年開始，山西評協(xié)就組織評估機構(gòu)采取合作、參與、獨立等方式開展績效評價的探索。據(jù)不完全統(tǒng)計，山西省約有50多家機構(gòu)參與了績效評價工作。目前，已經(jīng)初步形成了“財政委托、評協(xié)承辦”這一具有山西特點的績效評價試點模式。
幾年來，山西省本級開展績效評價的項目范圍涉及行政政法、經(jīng)濟建設(shè)、科教文衛(wèi)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、社會保障、外國政府及國際金融組織貸款等領(lǐng)域，大小項目數(shù)量達1 000個，評價資金總額近200億。績效評價的范圍、數(shù)量與資金總額在逐年擴大。
記者也從上海資產(chǎn)評估協(xié)會了解到，自2010年起，上海市財政局根據(jù)財政部的要求，積極推進績效評價工作，成立了績效評價管理處，為規(guī)范開展績效評價工作做好組織準(zhǔn)備。2011年上海市財政局委托第三方完成了35個績效評價項目，取得了積極成果。從2011年8月開始，上海市嘗試從預(yù)算環(huán)節(jié)要求預(yù)算部門單位在申報2012年預(yù)算項目時，申報項目績效目標(biāo)和指標(biāo)，并選擇73個項目在預(yù)算時報備績效目標(biāo)和指標(biāo)，為后評價工作的開展奠定基礎(chǔ)。同時，上海市評協(xié)積極協(xié)調(diào)評估機構(gòu)參與財政資金績效評價工作，已有24家機構(gòu)入選第三方評價庫，并有12家機構(gòu)參與了前期的績效評價工作。在上海評協(xié)最近向中評協(xié)報送的資產(chǎn)評估新業(yè)務(wù)報備情況中顯示，經(jīng)統(tǒng)計，上海資產(chǎn)評估機構(gòu)新業(yè)務(wù)項目涉及的內(nèi)容中就包含有財政支出績效評價等內(nèi)容。
短評
推動會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)等中介機構(gòu)參與預(yù)算績效評審，是一個雙贏的舉措。
說“雙贏”，首先，中介機構(gòu)作為第三方參與，能夠提升預(yù)算績效的可信度與權(quán)威性；其次，中介機構(gòu)也能不斷拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域與范圍。尤其值得一提的是，財政部、中注協(xié)、中評協(xié)都在重視并支持中介機構(gòu)參與績效評價。
對于中介機構(gòu)而言，這無疑是好事情。但筆者要指出的是，中介機構(gòu)自身也要做好各種準(zhǔn)備，比如：專業(yè)人員與相關(guān)法律知識儲備；信息化手段的運用等等。
