全面預(yù)算管理是利用預(yù)算對企業(yè)內(nèi)部各部門、各單位的各種財務(wù)及非財務(wù)資源進行分配、考核、控制，把戰(zhàn)略意圖細化到財務(wù)預(yù)算、業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算及籌資預(yù)算中，通過有效地組織和協(xié)調(diào)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，完成既定的戰(zhàn)略目標。全面預(yù)算管理在企業(yè)內(nèi)部控制中的重要作用日益突顯?？蒲袉挝蛔鳛閲铱萍紕?chuàng)新的主體，加強管理制度建設(shè)，強化全面預(yù)算管理，逐步形成一套有效的預(yù)算管理機制意義重大。筆者全面分析了科研單位全面預(yù)算管理過程中存在的問題，并提出了相應(yīng)的解決對策。
一、科研單位全面預(yù)算管理中存在的問題
1．對預(yù)算管理重視程度不夠
全面預(yù)算管理是一種涉及企業(yè)內(nèi)部責、權(quán)、利關(guān)系的制度安排，它不是某一部門的事，而是需要上下配合，全員參與。不少科研單位認為預(yù)算就是財務(wù)行為，應(yīng)由財務(wù)部門負責制定與控制，甚至認為預(yù)算是財務(wù)部門控制資金支出的措施與方法。在實踐中，很多科研單位財務(wù)預(yù)算的編制及實施等過程只是由財務(wù)部門進行，單位領(lǐng)導僅關(guān)注利潤等較為綜合的指標，強調(diào)科研活動的財務(wù)結(jié)果而不是科研活動的過程。因此，在具體實行過程中，預(yù)算執(zhí)行情況還沒有得到足夠重視。在這種情況下，不僅降低了預(yù)算的權(quán)威性，不利于處理好部門間的利益關(guān)系，使得預(yù)算無法全面有效地開展；而且不能使預(yù)算控制滲透到單位的日?？蒲谢顒又腥?，也難以在全體員工中樹立預(yù)算約束意識，使得預(yù)算管理流于形式。
2．預(yù)算管理機構(gòu)不健全
有的科研單位沒有建立專門預(yù)算管理委員會，預(yù)算管理主要集中在財務(wù)部門，財務(wù)部門包攬了從預(yù)算編制、執(zhí)行到監(jiān)督的所有工作，業(yè)務(wù)、職能等部門參與配合較少，影響了預(yù)算管理的效果。有的科研單位雖然成立了預(yù)算管理委員會，但預(yù)算管理組織職責界限不清，也沒有建立規(guī)范的預(yù)算制度規(guī)范，預(yù)算操作無章可循。同時，預(yù)算的監(jiān)督機構(gòu)和其他輔助管理機構(gòu)也不夠完善。
3．預(yù)算編制不科學
預(yù)算編制是單位實施預(yù)算管理的起點，也是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。單位采用什么方法編制預(yù)算，直接影響到預(yù)算管理的效果，對預(yù)算目標的實現(xiàn)有著至關(guān)重要的影響。不同的預(yù)算編制方法適應(yīng)不同的情況，單位應(yīng)結(jié)合自己的實際情況，采用合適的預(yù)算編制方法。目前，科研院所多采用固定預(yù)算方法，要知道固定預(yù)算不是靜止預(yù)算，市場是變化的，在當前多變的市場經(jīng)濟環(huán)境中，必須對未來情況的重大變化做出反應(yīng)，如果預(yù)算調(diào)整不及時，不采用適當?shù)念A(yù)算編制方法，會使預(yù)算管理本身和戰(zhàn)略規(guī)劃失去存在的意義。為了爭取更多科研經(jīng)費，有的科研單位就巧立名目，擅自將非科研項目的費用安排進經(jīng)費預(yù)算中，抬高預(yù)算總額，使項目計劃缺乏嚴肅性、科研經(jīng)費預(yù)算失去真實性，從而也造成決算的不真實。
4．預(yù)算監(jiān)督不到位
有些科研項目負責人抱著爭取更多經(jīng)費的思想，在編制經(jīng)費申報預(yù)算時，不依據(jù)實情，片面夸大預(yù)算，盲目承諾配套經(jīng)費，導致科研項目無法按預(yù)算執(zhí)行。經(jīng)費申報預(yù)算是經(jīng)費使用預(yù)算編制的基礎(chǔ)，經(jīng)費使用預(yù)算則應(yīng)是經(jīng)費申報預(yù)算的細化，是從申報環(huán)節(jié)向?qū)嵤┉h(huán)節(jié)的自然延伸。但有的課題經(jīng)費申報預(yù)算和經(jīng)費使用預(yù)算銜接不夠，差距很大。有的項目支出沒有嚴格按預(yù)算開支，隨意增加或擴大科研項目的開支范圍。在課題執(zhí)行中，存在配套資金到位不及時、到位率低甚至不提供配套的情況，嚴重影響科研活動的正常進行。
5．預(yù)算考核機制缺乏
有的科研單位沒有實施預(yù)算考核機制。有的科研單位雖然實施預(yù)算考核機制，但普遍存在著考核部門職責不明確，考核內(nèi)容不具體，考核工作未能形成制度化，考核標準缺乏規(guī)范化等考核不力的現(xiàn)象，致使預(yù)算考核不能保證預(yù)算管理的全面實施。
二、解決科研單位全面預(yù)算管理問題的對策
1．提高全員參與預(yù)算管理的認識
全面預(yù)算管理作為一種貫穿企業(yè)所有經(jīng)營環(huán)節(jié)的現(xiàn)代管理手段，其編制與執(zhí)行離不開集體的智慧和統(tǒng)一的行動。為了保障預(yù)算的有效性，一方面要進一步加強對科研單位預(yù)算工作的組織領(lǐng)導，另一方面要在單位內(nèi)部加大預(yù)算管理的宣傳和學習的力度，加強相關(guān)人員的預(yù)算培訓工作，從思想認識、業(yè)務(wù)水平、道德素質(zhì)等各個方面加強相關(guān)人員的綜合能力水平，保障預(yù)算工作的管理理念能夠切實落實到位，真正為單位人員所接受與認識，并自覺執(zhí)行。同時，預(yù)算管理要堅持以人為本，充分調(diào)動和發(fā)揮各個部門、職工個人在實現(xiàn)預(yù)算管理目標、合理組織預(yù)算收入及嚴格控制費用支出的積極性和主動性，強調(diào)人人都是預(yù)算編制的參與者，人人都是預(yù)算目標執(zhí)行的實現(xiàn)者，即要求單位全員參與、全員監(jiān)督、全員考核。預(yù)算的決策層、預(yù)算管理職能部門、預(yù)算的責任部門要在預(yù)算的編制、制定、執(zhí)行、調(diào)整、審議、組織、指揮、協(xié)調(diào)、信息反饋等一系列過程中分工有序，各盡其職。
2．成立專門的預(yù)算管理委員會
目前實施的預(yù)算管理由財務(wù)部門負責編制是不合理的，需要建立專門的預(yù)算管理組織并賦予其在預(yù)算管理中應(yīng)有的權(quán)利，從而充分發(fā)揮預(yù)算管理的作用。預(yù)算管理委員會應(yīng)由各職能部門的負責人組成，并由最高行政管理人員任主任，下設(shè)辦公室，負責預(yù)算管理委員會的日常工作。預(yù)算管理委員會是預(yù)算管理的最高決策和管理機構(gòu)，委員會主任由單位最高領(lǐng)導者擔任，成員由單位各職能部門負責人組成，其主要職責是：審議批準有關(guān)預(yù)算目標和規(guī)章制度；審議單位年度預(yù)算方案及年度預(yù)算執(zhí)行情況；審議批準年度重大預(yù)算調(diào)整方案；審議年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析報告；審議批準年度考評獎懲方案。作為預(yù)算委員會的辦事機構(gòu)，預(yù)算管理辦公室具體承擔單位預(yù)算管理工作的組織、協(xié)調(diào)。預(yù)算管理辦公室一般設(shè)在單位財務(wù)部門，由具有財務(wù)管理職能的綜合計劃部門、財務(wù)部門相關(guān)人員組成，其主要職責是：組織單位預(yù)算的編制、審核、匯總及報送工作；組織下達財務(wù)預(yù)算，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況；制訂單位預(yù)算調(diào)整方案；協(xié)調(diào)預(yù)算編制及執(zhí)行中的有關(guān)問題；分析和考核單位內(nèi)部各二級單位預(yù)算完成情況。
3．提高預(yù)算編制的科學性
科研單位應(yīng)大力推行“零基預(yù)算”。傳統(tǒng)“增量預(yù)算”的編制方法存在很大缺陷，以現(xiàn)有各項業(yè)務(wù)的開支水平是合理的為基本假設(shè)，容易導致無效費用開支，形成不必要開支合理化，造成預(yù)算上的浪費。而“零基預(yù)算”法可以對各種因素帶來的影響進行全面綜合考慮，客觀地根據(jù)業(yè)務(wù)與人員的需要，確定出預(yù)算經(jīng)費水平，提升預(yù)算編制工作的準確性與效率。
為了提高預(yù)算編制的準確性，科研單位應(yīng)采用“上下結(jié)合”的預(yù)算編制程序。每年召開預(yù)算啟動會議之前，預(yù)算委員會應(yīng)根據(jù)科研院所戰(zhàn)略及跨年度的戰(zhàn)略行動計劃，提出本年度戰(zhàn)略目標和科研機構(gòu)工作計劃，并在預(yù)算啟動會議上下達。各部門在編制預(yù)算時，首先應(yīng)根據(jù)下達的科研機構(gòu)工作計劃編寫本部門工作計劃，作為預(yù)算編制的依據(jù)，然后由部門預(yù)算編制小組依據(jù)部門工作計劃編制詳細預(yù)算，部門經(jīng)理應(yīng)對預(yù)算數(shù)據(jù)的合理性進行判斷，并作相應(yīng)修改，然后，提交預(yù)算管理辦公室；最后，預(yù)算管理辦公室審查各部門預(yù)算草案，進行溝通和綜合平衡，擬定整個單位的預(yù)算方案，預(yù)算方案再反饋回各個部門征求意見。經(jīng)過自上而下、自下而上多次反復，經(jīng)單位預(yù)算委員會審批后，成為正式預(yù)算，逐級下達各部門執(zhí)行。
4．建立預(yù)算管理預(yù)警制度
全面預(yù)算管理作為一種管理工具，主要作用是加強單位成本費用的控制。預(yù)算控制系統(tǒng)的預(yù)警功能發(fā)揮作用，將限制非正常業(yè)務(wù)的各項開支，減少單位的損失。科研院所對預(yù)算差異進行分析后，形成差異分析報告，成為預(yù)算預(yù)警系統(tǒng)的主要資料，根據(jù)預(yù)警系統(tǒng)預(yù)先制定的原則和指標決定是否啟動預(yù)警系統(tǒng)。通過定期或不定期對核算的結(jié)果與預(yù)算指標進行比較，提醒有關(guān)預(yù)算責任主體注意預(yù)算的執(zhí)行情況，并進行分析，如將要超出預(yù)算，則應(yīng)采取相應(yīng)的措施。當實際發(fā)生數(shù)已經(jīng)或?qū)⒁鲱A(yù)算額度時實現(xiàn)預(yù)警提示功能。主要通過定期或不定期將核算的結(jié)果與預(yù)算指標比較，提醒有關(guān)預(yù)算責任主體注意預(yù)算執(zhí)行情況，并自動發(fā)出警告，以提醒有關(guān)人員進行必要的分析和判斷，是否應(yīng)采取預(yù)算彌補措施。
5．建立健全預(yù)算考核機制
全面預(yù)算管理應(yīng)該是一項全員參與、全面覆蓋和全程跟蹤、全程控制的系統(tǒng)工程。為了確保科研院所預(yù)算各項主要指標的全面完成，必須制定嚴格的預(yù)算考核辦法。建立健全內(nèi)部控制制度和嚴格的考核機制，將預(yù)算管理與激勵機制相結(jié)合，明確責任，獎懲分明。對預(yù)算執(zhí)行中控制不嚴、違反內(nèi)部控制規(guī)定、沒有完成考核指標的給予懲罰，按要求完成考核目標的堅決給予獎勵。針對預(yù)算管理的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立起一整套預(yù)算管理考核方案，設(shè)定諸如經(jīng)費爭取、費用節(jié)省、預(yù)算編制質(zhì)量、預(yù)算調(diào)整次數(shù)等相應(yīng)指標進行系統(tǒng)、全面的考核，并作為科研機構(gòu)績效考核體系的重要組成部分，納入年度績效考核，將會最大限度地降低實際數(shù)與預(yù)算數(shù)的差異，提高預(yù)算在整個科研管理中的嚴肅性。將預(yù)算執(zhí)行情況考核與經(jīng)濟責任目標考核掛鉤、與院管理層、院職工的經(jīng)濟利益掛鉤，充分調(diào)動科研院所所有部門、所有員工執(zhí)行預(yù)算的主動性和積極性，保證預(yù)算管理的有效實施。
