摘要： 本文對軍費預算規(guī)范性與機動性的依據與缺陷進行分析，并提出了相應的軍費預算管理體制改革過程中的規(guī)范性與機動性統一協調處置對策。從中探討能夠適應新的經濟環(huán)境，提高軍費預算保障能力的有效途徑，以求強化預算管理，充分發(fā)揮其內在職能。
關鍵詞： 預算管理；軍費
軍隊作為一個高度集中的武裝集團，其財務保障工作離不開高度集中統一的計劃管理方法，作為我軍經費管理主導環(huán)節(jié)的預算管理，仍然是軍隊財務管理的主要調控手段。經濟體制的轉換，使現行軍費預算管理難以適應市場的沖擊，對出現的新問題不能有力解決，軍費預算的規(guī)范性與機動性的矛盾越來越突出。本文試圖對軍費預算規(guī)范性與機動性的對立統一關系進行分析，從中探討能夠適應新的經濟環(huán)境，提高軍費預算保障能力的有效途徑，以求強化預算管理，充分發(fā)揮其內在職能。
1 軍費預算規(guī)范性與機動性的依據
1.1 軍費預算具有規(guī)范性的依據 軍費預算是按法定程序編制和審批的，并用法律形式表現出來的一定時期的經費分配及使用計劃，具有較強的規(guī)范性。但在具體操作中，由于計劃與實際脫節(jié)，使得預算的諸多方面看起來規(guī)范，執(zhí)行起來卻往往難以顯示出其規(guī)范性，預算的規(guī)范性常常只體現在紙上、口頭上。市場的波動、標準的失度，人們對預算重視不夠，預算方法不夠科學，都自然地沖擊著預算的“規(guī)范”。沒有規(guī)矩，不成方圓，沒有計劃，必然走向盲目、無序。
1.1.1 預算是具有法律效力的計劃 預算一經批準即具有法律效力，它對軍費預算的編制、執(zhí)行審評以及監(jiān)督等環(huán)節(jié)做出了明確的規(guī)定，任何有悖軍費預算規(guī)定的活動都是違法行為，這一方面說明預算具有嚴肅性，另一方面也決定了它具有很強的規(guī)范性。
1.1.2 預算是軍隊建設計劃的體現 預算以我軍的建設計劃為依據，服從并反映我軍建設方向、規(guī)模、速度與重點，體現國家安全和軍事戰(zhàn)略，并將軍隊建設需要與國家經濟發(fā)展的可能銜接起來，經過預測分析和決策優(yōu)選，以法律的形式確立的。它為經費使用確定了明確的目標和內容，規(guī)定了方向和范圍。所以預算必須以規(guī)范的形式出現才能確保軍隊按國家戰(zhàn)略的總體方針順利地進行建設。
1.1.3 預算是財務工作規(guī)律的總結 軍費預算的工作原理、方法、指導原則都來自實踐工作中，是對財務工作規(guī)律的一種高度科學概括。作為一種科學的總結，它必定是以規(guī)范的形式存在，也只有具備規(guī)范的特性，才能讓人們執(zhí)行它、運用它。如果預算雜亂無序，就不能正確反映實踐經驗，難以使人們認識和接受，也就無法發(fā)揮其指導實踐的作用。
1.1.4 預算是財務分配的框架 軍費預算是國家預算的組成部分，是國家國防財政撥款在軍隊建設中的具體化。一方面，它運用計劃手段，利用價值形式參與國民收入的再分配，反映了國家預算中分配給軍隊的國防費總體規(guī)模。另一方面，作為軍隊財務分配體系的主導環(huán)節(jié)，預算實際是一個財務資源分配計劃，通過調整經費分配方向、規(guī)模和結構，影響人員、裝備、物資等戰(zhàn)斗力要素在軍隊配置結構，從財力上決定了軍隊的保障對象和發(fā)展目標。分配框架必然是規(guī)范的，否則無法確保經費按預定規(guī)模在各個方向上的配置。
1.1.5 科學的預算是提高經費使用效益的保障 軍費預算是一個目的性很強的體系，在經費使用前，就已經明確規(guī)定了軍費的用途和使用要達到的目的，通過預測分析和科學論證，使經費分配數量和結構合理化，節(jié)約高效的使用既定的軍費。只有通過預算的規(guī)范約束，才可能保證軍費按計劃分配使用，才能達到預定的目的，否則，將使預算流于形式，根本談不上提高經費的使用效益。
1.2 軍費預算機動性的依據 軍費預算的機動性是指在不超出規(guī)范約束的前提下，能夠合理靈活的運用經費解決現實環(huán)境影響及出現的一些特殊情況，及時調整預算與現實差距?？紤]軍費預算的機動性是為了更好地處理它與規(guī)范性的關系，編制出更具有應變能力的預算。
1.2.1 軍隊任務不確定性的存在 軍隊是高度集中的武裝集團，它的任務是保證國家安全，但受國際局勢和國家戰(zhàn)略的影響，不同時期軍隊任務、同一時期不同部隊的任務都具有不確定性；而且在現實社會經濟生活中，軍隊不僅是一支戰(zhàn)斗隊，也扮演著搶險隊、生產隊的角色，這使得新時期軍隊任務更加復雜、不確定。這些不確定因素就需要我們事先做出反應，即使不能準確預測，也有備于將來進行調整。
1.2.2 是彌補人們認識能力局限性的需要 人們認識事物不僅要依靠其自身認識水平和能力，而且很大程度上取決于占有的信息量。在市場經濟條件下，事物具有多變性和不穩(wěn)定性，使人們不可能收集到所需的全部信息，導致認識問題不全面，忽略影響事物的某些因素，如果不事先留有余地，在出現情況時則無力解決。
1.2.3 是適應市場經濟物價波動的需要 當前市場經濟的開放性，使得商品價格隨著市場供求的變化調整的更加頻繁，原有的標準也跟不上物價的變化，這在一定程度上影響了預算的準確性，使得預算很難執(zhí)行。就要求預算編制、執(zhí)行都應科學，不能太“死”，在無法準確預測物價上漲指數時，要留有一定的彈性“區(qū)間”，以求預算能適應環(huán)境的沖擊。
1.2.4 是實施調控的需要 軍費預算是以預定軍隊經濟規(guī)模和運行結構為前提的，但這種主觀認識并不能完全符合客觀實際，實際操作中出現一定的差距是必然的，要使經費的分配結構優(yōu)化，提高經費的使用效益，就應對其進行調控。另外，作為輔助財力的預算外經費，在新環(huán)境下雖在縮小軍費供求矛盾缺口上起了很大作用，但也產生了造成軍隊經濟運行秩序紊亂和結構失控的問題，這同樣需要加強對預算外經費分配與使用的調節(jié)和控制。面對這些情況的出現，不應是盲目的、無準備的，而應預先在預算中考慮，適當留有機動，及時進行調控。
1.3 軍費預算的規(guī)范性與機動性是相互補充的、統一的
1.3.1 規(guī)范使預算更具有權威性，而適當的機動則使預算具有彈性 規(guī)范性與機動性可以相互彌補不足。預算作為一項法規(guī)，它必須規(guī)范。在編制、執(zhí)行、審評各環(huán)節(jié)強調規(guī)范，使人們樹立預算就是法的意識和違反它就是違法的觀念，使其具有高度的權威性和嚴肅性。但過分的強調預算的規(guī)范性只能使預算成為一個不適用的法規(guī)，以致任何微小的情況變動都只有通過突破預算來調整，而適當的機動性則可使預算編制時更具有彈性，以便解決外界因素變化而對預算的影響。這里的“適當”是建立在規(guī)范的基礎上。
2 軍費預算的規(guī)范性與機動性的缺陷及分析
預算的規(guī)范性與機動性在軍費預算中有重要作用，但在現實經濟生活中，軍費預算的規(guī)范性受到沖擊，該規(guī)范的不能規(guī)范，其能動性、機動性也差，從而限制了軍隊財務的管理與調控。
2.1 軍費預算規(guī)范性的缺陷
2.1.1 軍費預算的某些環(huán)節(jié)存在規(guī)范“缺位”現象 軍費預算作為軍隊財務調控的工具，應該對其運作的各個環(huán)節(jié)做出明確的規(guī)定。但現實經濟生活中，由于法規(guī)不完善，體制改革時制度建設未協調配套，使得該規(guī)范的沒有規(guī)范，對預算執(zhí)行中何時調整、怎樣糾正偏差、機動財力的權限劃分及數量界限等問題未進行必要的規(guī)定。
2.1.2 計劃與現實有較大的差距 由于市場經濟的作用使各要素頻繁變化，年初的計劃很難將所有的變化完全預測到。而且由于軍費規(guī)模的有限性和軍事任務的不確定性，使得預算與實際有一定差距，預算無法順利執(zhí)行。
2.1.3 對預算重視程度不夠 預算一經批準即具有法律效力，具有強制性和規(guī)范性。但實際工作中，有些單位并不能嚴肅對待這個問題。預算批準后，不按預算執(zhí)行、不按程序報批經費的情況屢有發(fā)生。有些單位領導隨意批條子、開口子，使預算執(zhí)行結果與原來批準的預算相差很大，削弱了預算應有的嚴肅性，視預算為“兒戲”。
2.1.4 預算執(zhí)行中缺乏有效的控制 由于受物價波動和外界現實經濟環(huán)境的影響，預算的編制與實際執(zhí)行有一定偏差，這就需要預算行使其調控職能，但實際操作中卻出現了該調整的不調整，該糾正的沒有糾正，削弱了預算的調控職能。
2.1.5 監(jiān)督無力，獎罰不明 由于市場供求價格變動，體制轉換時各行為主體出現一些不規(guī)范的做法，例如假發(fā)票、吃回扣等眾多變通手段的影響使原有預算監(jiān)督不力；對不按預算執(zhí)行的人和事姑息遷就，處罰不嚴，缺乏法規(guī)責任與義務的對稱性。
2.1.6 各部門對機動經費的使用規(guī)定不明確，出現相互“扯皮”現象 機動費主要由黨委掌握，是用于應付搶險救災等特殊情況的經費。但由于規(guī)范不夠，遇到實際問題互相推諉，本該部門辦的部門不辦，該黨委解決的不解決，致使機動費不能有效發(fā)揮作用。
2.2 軍費預算機動性的缺陷 機動財力是黨委直接使用，以應付特殊情況而實施經費綜合保障的財力，它包括3個方面：（1）總部在國防費分配時所明確的各級機動費；（2）各大單位的調劑經費，即對事業(yè)經費的補助標準和本級留用定額在5%范圍內的調劑部分；（3）預算外收入補入部分。機動性是規(guī)范的有力補充，它在軍費預算中起著重要作用，但在預算的實際執(zhí)行過程中，由于體制變革中的一些不良因素以及人們自身認識上的失誤，使機動性未能很好體現。
2.2.1 用機動沖擊標準 不按標準撥款、用錢，一味強調靈活性，而忽視了標準本身就是一種規(guī)范，靈活性應控制在標準范圍內，導致經費不能及時、有效地進行保障，與預算的初衷相違。
2.2.2 脫離規(guī)范約束 機動性是在規(guī)范的基礎上建立，是以規(guī)范為主導的，應在規(guī)范的約束之內進行機動，但現實中人們將機動與隨意混同，不按規(guī)定行事，任意開支，視機動為“萬能”經費的現象仍然存在，不按預算編制執(zhí)行，不按規(guī)定程序調整的問題時有發(fā)生。
2.2.3 對機動財力監(jiān)督不夠 由于機動財力彈性大，用途不定且標準化程度低，致使對其監(jiān)督困難，很多單位只管撥款，但是否用在“實處”，卻無一個有效的跟蹤機制對其進行科學的約束、考評。
2.2.4 機動財力作用不明顯 由于在體制轉換時期，市場物價變化頻繁且漲幅很大，而現實中軍隊已不單純是戰(zhàn)斗隊，它在社會經濟生活中又扮演了搶險隊及救災隊的角色，使得實際所需財力增大，而機動經費卻依然甚微，這種財力需要與可能的巨大差距，使機動財力無法充分發(fā)揮其作用。
2.3 軍費預算規(guī)范性與機動性缺陷分析 通過對上述軍費預算規(guī)范性與機動性缺陷的認識，我們進一步了解到研究它們的重要，同時也有必要對其原因進行深層次的分析。
通過上述分析我們得出，軍費預算規(guī)范性與機動性是對立統一的這一結論，隨著軍隊財務管理體制的改革，軍費預算體制也需在規(guī)范與機動統一協調的基礎上進一步加強和完善。以求其能充分發(fā)揮內在職能作用，提高軍費使用效益。 3 軍費預算管理體制改革過程中的規(guī)范性與機動性統一協調處置對策
3.1 貫徹軍費預算規(guī)范性與機動性對立統一的思想 首先，在預算的編制中，要將規(guī)范與機動有機地結合起來，對預算科目分類要科學合理，規(guī)范預算編制的各項程序，在確定項目和各項目指標參數時要充分強調兩者的統一，既明確劃分各項目，科學填制指標，同時又留有機動，增強預算，以適應市場波動的應變能力。其次，在預算的執(zhí)行中，要嚴格規(guī)范經費的分配，使經費的開支嚴格按預算的編制執(zhí)行，當然并不是任何情況下都不改變，對確實需要調整的也可以進行在機動財力范圍內的調整，可以不突破預算解決；對大的變動，可以用追加或追減預算的方法突破預算調整，但要嚴格規(guī)范審批程序，按預逄規(guī)定的程度審批后方可執(zhí)行。最后，在預算的審評和考核過程中，科學的規(guī)范各項考評指標，嚴格按指標來考核年度預算安排及預算執(zhí)行情況。
3.2 盡快制定相關法律，明確軍費預算的法律地位 制定和完善預算管理的法規(guī)體系，是新時期搞好軍隊預算管理工作的基本依據：(1)從國家來說，要盡快建立《軍事預算法》，把軍事預算納入法制化管理的軌道。從軍隊來說，要建立一套完整的預算編制與預算管理體系，使預算管理工作程序化、規(guī)范化、制度化。與軍事預算管理法規(guī)相銜接，以法律形式確定軍費占國民收入的適當比例，建立合理可能的軍費增長機制，使軍隊的“皇糧”在市場經濟條件下有一個穩(wěn)定可靠的來源保障，確保軍隊建設和發(fā)展的需要，逐步解決軍費供求關系緊張的矛盾。(2)《軍事預算法》的制定，對建立預算的自我完善、自我約束機制，可提供法律依據，也增強了預算的權威性，預算一經批準，任何部門、任何人無權任意改變，更不準隨意突破預算。(3)規(guī)范預算的各個環(huán)節(jié)?！盾娛骂A算法》應對我軍年度預算的編制、審批、執(zhí)行、調整、決算和監(jiān)督管理做出明確的規(guī)定，以法律形式確立下來，使我軍的軍費預算納入全封閉管理的體系。其涉及內容至少應包括：明確預算種類、編制單位和部門、編制程序、審批權限等；明確上級下達預算指標、下級上報預算、審批等的時限；明確預算的審計程序、責任等；明確預算改變的條件、程序、審批權限等；明確不嚴格執(zhí)行預算的法律責任。
3.3 科學預算，實行中、短期相結合的預算方法 現代化軍隊建設是人員素質與武器裝備技術性能不斷提高的積累過程，是不斷從量變發(fā)展為質變的過程。很多建設項目不是在短期內所能完成的，需要對比較長的時期內連續(xù)不斷的投入軍費，進行中、短期相結合的計劃安排。我軍現行的經費預算體系由軍費年度總預算，軍費年度分項預算、軍區(qū)及部隊年度總預算、軍區(qū)及部隊年度分項預算和專項預算構成。由此可見，除專項預算外，軍費預算主要是年度預算，由于年度預算缺乏連續(xù)性，很難對軍隊建設財力保障進行全面地、綜合地中長期判斷，不利于部隊的長遠建設。因為預算年度短、對建設周期比較長、耗用資金比較多的項目缺乏相應的連貫一致的財力保障，很可能出現財力充裕時多撥、財力緊張時少撥的情況，不利于重大項目的建設；預算以1年為期限，下級不知道下個年度經費數量，下級就不便對經費做出連貫一致的安排，這樣在某種程度上助長各級各部門的短期行為和軍費使用的盲目性。為改變這種狀況，須改革預算編制期間，把年度預算和五年復式彈性預算結合起來。
復式性預算就是將現行的預算分為維持性經費預算和發(fā)展性經費預算，同時增加預算的彈性，將現行預算分為維持性收支和發(fā)展性收支，從而能夠針對不同性質的經費采取不同的保障原則，符合我軍質量建軍的方針。另外，由于受市場制約，價格變化頻繁，預算收入指標和預算支出指標都會有較大波動，從而要求有一定靈活性，復式彈性預算正是為適應這一要求而建立。在編制預算時，先對一些因素影響指標進行預測，利用科學方法測定其變動范圍，使預算指標都具有一定彈性，可以自發(fā)的對收支數加以控制，提高預算的適應性。由于國家制定的發(fā)展計劃一般是五年期，軍隊的發(fā)展要和國家經濟建設高度統一，采用五年復式彈性預算使軍隊與國家發(fā)展同步，有利于軍隊建設的長遠發(fā)展。
針對這些，我們認為應對預算外經費管理引起重視，嚴格規(guī)定經費上繳時間，對按時足額上繳的，給予通報表彰，并給予一定獎勵；對不按時足額上交預算外經費收入的，通報批評，并按規(guī)定處以罰息；對轉移和隱藏應上交預算外經費收入的，按違反財經紀律論處，追究單位領導和當事人的責任，嚴格按預算安排進行支出，在預算執(zhí)行和審評時加強對預算外的考核和監(jiān)督。另外，預算經費收入中一部分將作為機動財力，以便黨委有充足的、用于應付特殊情況的財務基礎。 3.6 規(guī)范機動財力的使用 由于在市場經濟條件下，物價的波動，戲通貨膨脹的影響及經濟與專業(yè)技術的緊密結合，（核實）為求達到各要素之間、各部門之間的相互協調，實現資源配置的整體優(yōu)化，中央軍委在根據部隊實際，從我軍整體利益和長遠戰(zhàn)略出發(fā)，深刻分析了各級經費供應形式后決定加大各級機動財力。特別當前經費緊張、供需矛盾突出、要辦的事很多，由黨委直接掌管部分財力是保證各級黨委、首長遇到特殊情況，能夠調節(jié)有力、指揮有效的需要，也是適應軍隊建設復雜多變的需要。但是由各級直接掌握、集中調控的機動財力，與其他事業(yè)經費相比，開支彈性較大，標準化程度較低，故在預算中安排使用的難度也就更大，當前預算的權威性不強，規(guī)范的約束力軟化，致使機動財力開支隨意性大，長官意志嚴重；開支經費多，解決問題少；注重短期行為，花光吃光，損公肥私的現象時有發(fā)生。所以當務之急就是在規(guī)范性與機動性統一的基礎上，嚴格規(guī)范機動財力的使用。
3.6.1 規(guī)范和確定機動財力的使用時機 使各級黨委明確機動費是在各級適量集中形成財力“拳頭”，用于消除預算中由于標準與實際偏差，通過審定年度預算、決定重大開支，把握經費支出方向，等“五一”節(jié)來實現對單位經費有效的調控。機動財力成為黨委財權的一部分，要防止和克服各事業(yè)部門和黨委“扯皮”。明確該由黨委解決的問題由黨委解決，該由事業(yè)部門解決的由部門解決，不能因為各級黨委有了機動財力就把什么問題都推給黨委；各級黨委也不能因事業(yè)部門負責分項經費的分配計劃，就不予受理和承辦一些本該解決的特殊問題。
3.6.3 建立健全機動財力的監(jiān)督機制 對機動費使用必須跟蹤問效，不能把錢撥下去就萬事大吉了，要建立監(jiān)督機制，查看補助與機動指標是否用在“機動位置”上，開支是否符合財務規(guī)章制度，是否預算的約束之內。
