從2002年起，河南省電力公司系統(tǒng)開始深入開展全面預(yù)算管理工作，近四年來，公司系統(tǒng)建立了較為完善預(yù)算管理體系，預(yù)算管理工作得以順利開展。公司系統(tǒng)各單位通過實施資金全面預(yù)算管理，實現(xiàn)了經(jīng)濟活動的可控、在控，有效地促進了經(jīng)營目標的順利完成，全面提升了公司管理水平。但是我們的預(yù)算工作中仍存在著薄弱環(huán)節(jié)，認識上和實踐中仍有一定的誤區(qū)，全面預(yù)算管理組織體系和議事規(guī)則還不夠完善，預(yù)算執(zhí)行的考核和獎懲機制尚未建立，預(yù)算監(jiān)督不力，等等。王中興總經(jīng)理在2005年公司工作報告中明確提出預(yù)算管理仍是今年公司經(jīng)營工作的重點之一，他指出，要完善資產(chǎn)經(jīng)營考核機制，建立科學合理的績效評價體系，增強全面預(yù)算管理的剛性和資金集中統(tǒng)管的嚴肅性。丁世龍總會計師在財務(wù)工作報告中明確提出2005年預(yù)算管理的目標，即以“預(yù)算管理、資本運作”為抓手，不斷提高公司集中控制力。
實施全面預(yù)算管理，可以說是一項系統(tǒng)工程，涉及公司的各個方面。根據(jù)預(yù)算管理的性質(zhì)和國內(nèi)外企業(yè)的成功經(jīng)驗，有效地開展全面預(yù)算管理，我認為需要做好以下十個方面的結(jié)合。
1、與管理創(chuàng)新相結(jié)合
管理創(chuàng)新，是指根據(jù)市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，本著實事求是的精神，運用科學的管理方法，通過構(gòu)建新的工作模式、程序、途徑及組織保障制度，使公司有效地利用內(nèi)部條件和外部環(huán)境，促使公司經(jīng)營管理走上精細化、規(guī)范化、科學化的軌道，不斷提高公司的核心競爭力和綜合管理水平。
全面預(yù)算管理本身即是管理創(chuàng)新的產(chǎn)物，它包含了豐富的管理理念和管理方法。而實施全面預(yù)算管理還需要對相關(guān)的管理手段進行不斷創(chuàng)新。這也為眾多企業(yè)的實踐所證明。
例如，公司推出一系列保證目標利潤實現(xiàn)的措施，如建立目標責任臺賬、進行分層動態(tài)控制，設(shè)定目標利潤輔助考核指標，建立經(jīng)營責任人年薪掛鉤聯(lián)動制度等。同時，運用資本預(yù)算表來評估資本預(yù)算項目，提高了資本支出決策的科學性。
2、與強化基礎(chǔ)管理和過程控制相結(jié)合
實施預(yù)算管理與加強管理基礎(chǔ)工作密切相關(guān)。一方面，通過預(yù)算管理，有助于完善管理基礎(chǔ)工作，為經(jīng)營決策及編制中長期發(fā)展戰(zhàn)略提供真實、完整的依據(jù)，實現(xiàn)公司短期目標與中長期發(fā)展戰(zhàn)略的有機結(jié)合；另一方面，實施預(yù)算管理對管理基礎(chǔ)工作又比任何時候都有更強的依賴性，客觀上要求重視預(yù)算管理的各項基礎(chǔ)工作。為了達到全面預(yù)算整體系統(tǒng)的最佳效果，需要通過一系列管理活動和相應(yīng)的制度來保證。因此，預(yù)算管理要與物資采購管理、投資管理、目標成本管理、經(jīng)濟責任制考核、報銷審核制度以及信息自動化等各種措施相結(jié)合，形成一個有機的預(yù)算監(jiān)控系統(tǒng)。在管理方式上也要不斷推陳出新，努力減少那些不創(chuàng)造價值的管理活動。
實施預(yù)算管理，還要求強化過程控制的觀念。如果說傳統(tǒng)管理更重視結(jié)果控制的話，那么，現(xiàn)代管理則更重視過程控制。從財務(wù)關(guān)注的重點來說，從經(jīng)營成果延伸到整個經(jīng)營過程，并進一步擴展到經(jīng)營質(zhì)量。表現(xiàn)在預(yù)算管理上，從突出利潤預(yù)算，發(fā)展到同時重視業(yè)務(wù)預(yù)算和現(xiàn)金流量預(yù)算，并且關(guān)注資產(chǎn)負債預(yù)算，對經(jīng)濟活動實施事前控制、事中控制和事后控制相結(jié)合。
實施過程控制，要求建立全員參與式管理和責任人制度。要把全面預(yù)算管理作為加強內(nèi)部基礎(chǔ)管理的首要工作內(nèi)容，明確預(yù)算管理組織機構(gòu)，并確定預(yù)算管理的第一責任人為各個責任單位的主要負責人，真正做到領(lǐng)導到位、責任明確、措施落實。
過程控制可以體現(xiàn)在預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)。例如，在預(yù)算編制的事前控制方面，預(yù)算方案可以采用總預(yù)算和分項預(yù)算上下同步編制的方法，即公司在總預(yù)算預(yù)編制的同時，也進行分項預(yù)算主要指標的編制，這就掌握了公司經(jīng)營中的不利因素和應(yīng)采取的對策，為下一步公司預(yù)算整體指標的平衡做好準備；在預(yù)算編制的事中控制方面，主要體現(xiàn)在根據(jù)分項預(yù)算匯總編制公司總預(yù)算的過程中，及時將總部編制的預(yù)算與分項預(yù)算進行對比分析，檢查兩者不一致的原因，然后依照公司預(yù)算編制的要求以及擬采取的措施，針對存在的問題提出具體的修改意見，或?qū)⑽催_標的分項預(yù)算返回重編，或通過溝通以達到公司總目標與分項目標的協(xié)調(diào)一致；在預(yù)算編制的事后控制方面，由財務(wù)部將公司總預(yù)算及其作為編制依據(jù)的分析資料報預(yù)算管理委員會審核。通過綜合實施事前、事中及事后控制，編制的預(yù)算可以更好地體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營目標，又使目標更加切實可行。
3、與實施重點控制相結(jié)合
有效的全面預(yù)算管理，應(yīng)是抓得住重點、能解決主要矛盾問題的管理方式。所謂全面性，是指企業(yè)內(nèi)的所有經(jīng)濟活動都要納入到預(yù)算管理的體系中，而并不是說管理中應(yīng)平均著力、遍地開花。
什么是全面預(yù)算管理的控制重點，不能一概而論，每個企業(yè)的控制重點并不一定相同。一般來說，控制重點應(yīng)該是關(guān)系企業(yè)生存和發(fā)展的中樞環(huán)節(jié)，因此，電網(wǎng)公司應(yīng)將現(xiàn)金流量作為控制重點。只有嚴格控制現(xiàn)金流量，才能確保收入項目資金的及時回籠和各項費用的合理支出，從而獲得真正的經(jīng)濟效益。有時，企業(yè)的控制重點也可能是一個時期內(nèi)需要確保的某項指標或者急需突破的某個薄弱環(huán)節(jié)。例如，許多企業(yè)都會在某一階段內(nèi)將降低費用作為控制重點，許多供電分公司都將降低線損率作為控制重點，今年實施煤電價格聯(lián)動以后，地市供電分公司應(yīng)將電價作為預(yù)算控制的重點，以確保價格執(zhí)行到位，防止國家利益流失。
4、與找準突破口相結(jié)合
在一個企業(yè)內(nèi)，往往是重點管理環(huán)節(jié)好找、管理的突破口難尋。與控制重點相似，管理突破口在不同企業(yè)或不同時期也很不相同。
例如，以完善預(yù)算編制作為全面預(yù)算管理的突破口。具體措施是：在預(yù)算內(nèi)容上，做到不留預(yù)算死角；在預(yù)算目標的分解上，做到人人頭上有預(yù)算；在預(yù)算的編制程序上，做到環(huán)環(huán)相扣、嚴密細致；在基本預(yù)算目標的確立上，做到上述思路的有效體現(xiàn)。河南省公司提出要研究制定滾動預(yù)算管理辦法，做好滾動預(yù)算的編制與調(diào)整，不僅為制定公司發(fā)展規(guī)劃奠定基礎(chǔ)，而且在預(yù)算安排上逐步建立銷售收入、利潤等經(jīng)營指標與資產(chǎn)規(guī)模、新增投資的聯(lián)動機制，這就是今年我們預(yù)算管理的突破口。
5、與完善責任會計制度相結(jié)合
全面預(yù)算管理與責任會計制度一脈相承，兩者的目的都是落實責權(quán)利關(guān)系，都是基于預(yù)算的考核和激勵機制。但相對責任會計而言，全面預(yù)算管理在功能上又有進一步拓展，它在完善公司治理方面有更積極的意義。
責任會計方法在全面預(yù)算管理中的應(yīng)用，實質(zhì)上是內(nèi)部經(jīng)濟責任制的必然要求。我們應(yīng)將預(yù)算管理、內(nèi)部控制、會計核算三者有機地結(jié)合在一起，并建立完善的預(yù)算考核指標體系，通過目標責任制完善全體員工的績效考核。
6、與貫徹綜合平衡原則相結(jié)合
全面預(yù)算管理應(yīng)貫徹綜合平衡原則，而預(yù)算編制過程實際上也是綜合平衡的過程。例如，分項預(yù)算與總預(yù)算之間的綜合平衡，預(yù)算指標與經(jīng)濟責任制指標之間的綜合平衡，現(xiàn)金流量預(yù)算項目之間的綜合平衡。省級電力公司在制定預(yù)算方案是除了考慮本級預(yù)算項目之間的綜合平衡外，還要考慮下屬分公司之間的綜合平衡，掌握平衡標準稱為預(yù)算指標分解的關(guān)鍵，也是影響預(yù)算管理效果的決定因素，比如河南公司在分解可控管理費的預(yù)算指標時，綜合考慮各供電分公司的資產(chǎn)、電量、人員等因素，分別按照一定比例進行平衡，使指標分解較為科學合理，的確是一種值得借鑒的做法。
7、與加強行為管理相結(jié)合
預(yù)算管理的核心內(nèi)容在兩個方面：（1）如何編制預(yù)算，這涉及預(yù)算的編制技術(shù)；（2）如何控制預(yù)算的執(zhí)行，這涉及員工對預(yù)算制度的反應(yīng)方式。預(yù)算用于溝通信息、促進協(xié)調(diào)、實施控制和評價業(yè)績，這充分說明全面預(yù)算管理是針對人的行為的管理。實踐證明，在全面預(yù)算管理中人的因素比會計技術(shù)更為重要。很多企業(yè)實行預(yù)算管理難以深入，癥結(jié)在于對行為問題重視不夠。推行預(yù)算管理，意味著企業(yè)內(nèi)部行為方式的轉(zhuǎn)變，不可避免地要觸動積以成習的慣例，并與利益和權(quán)力重新分配相交織。因此，要充分關(guān)注預(yù)算管理實施中員工的心理因素，調(diào)動員工關(guān)心預(yù)算、自覺完成預(yù)算的積極性。比如，制定以分權(quán)制為基礎(chǔ)、具有多樣化目標的預(yù)算體系，滿足員工不同層次的心理需求；盡可能采用能充分體現(xiàn)下級員工意志的“參與式預(yù)算法”；預(yù)算指標應(yīng)該是合理的，是經(jīng)過努力可以達到并具有一定的靈活性；激勵制度中除采取貨幣性獎勵措施外，還應(yīng)有非貨幣性獎勵辦法；與預(yù)算制度相配套，還要加強員工職業(yè)道德和內(nèi)控制度的建設(shè)?？傊粋€有效的預(yù)算管理體系，既應(yīng)能夠褒揚員工為實現(xiàn)企業(yè)總體目標做出的努力，又能抑制偏離企業(yè)總體目標的行為。
例如，在預(yù)算編制過程中，某些預(yù)算執(zhí)行者可能會在參與編制預(yù)算中故意將預(yù)算標準放寬，形成預(yù)算松弛現(xiàn)象。制造預(yù)算松弛的原因，可能是為了虛增業(yè)績以謀取更多的激勵性報酬，或者是出于規(guī)避風險的考慮在編制預(yù)算時留有足夠的彈性空間，也可能是為了爭奪有限的資源而夸大資源的需求量。解決虛報預(yù)算，就要從預(yù)算編制人的行為特點出發(fā)，制定有效的管理制度，對不同的行為動機，采取不同的控制對策。針對虛報業(yè)績現(xiàn)象，要從完善激勵機制與約束機制兩個方面著手，避免將預(yù)算作為獎勵管理人員的唯一基礎(chǔ)。針對規(guī)避風險現(xiàn)象，一方面要避免將預(yù)算作為負面評價工具，應(yīng)允許合理限度內(nèi)的預(yù)算超出；另一方面應(yīng)考慮外部環(huán)境的變化，對預(yù)算適時進行調(diào)整。針對爭奪資源現(xiàn)象，一方面可以采取彈性預(yù)算方法，使資源占用與實際業(yè)務(wù)量有一個恰當?shù)嘏浔龋涣硪环矫鎸㈩A(yù)算編得好壞也列入對責任單位的考核體系，可以給予管理人員適當?shù)募?，使他們不僅要實現(xiàn)預(yù)算計劃而且要提供精確的計劃。
8、與加快企業(yè)管理信息化建設(shè)相結(jié)合
企業(yè)管理信息化，是指在企業(yè)管理的各個環(huán)節(jié)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過建立信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使企業(yè)的信息流、資金流和物流集成，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高企業(yè)的管理水平。
目前多數(shù)企業(yè)在采購、庫存、分銷、成本核算等環(huán)節(jié)的財務(wù)資金信息時效性差，會計信息質(zhì)量不高，加上對未來不確定因素的把握難度較大，預(yù)算編制的難度大、管理成本高。要解決這一問題，必須運用計算機網(wǎng)絡(luò)管理信息系統(tǒng)，建立一個對市場信息和企業(yè)內(nèi)部管理信息能作出快速反映的信息平臺，對企業(yè)管理的有關(guān)數(shù)據(jù)全面地進行收集組織，由數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)對數(shù)據(jù)進行管理和控制，實現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)（資源）共享，各管理職能部門則可根據(jù)規(guī)定的責權(quán)范圍來判斷處理。通過加快管理信息化進程，形成企業(yè)內(nèi)部統(tǒng)一的結(jié)算系統(tǒng)，還可以強化全面預(yù)算管理的內(nèi)部資金調(diào)度和監(jiān)控職能，解決集團內(nèi)有的子公司“有資金無效益”、“有效益無資金”的矛盾，增強企業(yè)的市場信譽和抗風險能力。
河南省電力公司2005 年底即將全面投入使用的FMIS系統(tǒng)（財務(wù)管理信息系統(tǒng)）將財務(wù)管理與物流、電費、資產(chǎn)管理、人力資源管理等系統(tǒng)有機融合，深入貫徹預(yù)算管理思路，必將對公司系統(tǒng)的全面預(yù)算管理工作再上新臺階起到極大的促進作用。
9、與健全激勵和約束機制相結(jié)合
成功的預(yù)算管理，必定有激勵和約束雙重機制在發(fā)揮作用。既能充分激發(fā)員工的積極性，主動完成預(yù)算任務(wù)，實現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營目標；又能避免經(jīng)營者產(chǎn)生對企業(yè)不利的行為，尤其是要避免高層管理人員鋌而走險的行為。具體要求是：（1）與公司預(yù)算相對應(yīng)，預(yù)算考核制度同樣應(yīng)包含財務(wù)與非財務(wù)考核指標，并且盡可能采用量化標準。（2）考評指標應(yīng)淡化賬面利潤，突出現(xiàn)金流量指標。管理的原則是現(xiàn)金流量優(yōu)先于利潤，利潤的構(gòu)成重于利潤總額。（3）每一預(yù)算年度均應(yīng)編制預(yù)算執(zhí)行情況報告和預(yù)算考核報告，總結(jié)經(jīng)驗，尋找差距，為完善下一年度預(yù)算提供依據(jù)。
預(yù)算考核的成敗，與考評指標體系的質(zhì)量密切相關(guān)。設(shè)計考評指標的基本要求是：（1）與企業(yè)的戰(zhàn)略目標相一致；（2）能反映預(yù)算單位負責人的努力程度；（3）評價者與被評價者均認同該指標是必要的；（4）能促進各預(yù)算單位之間的合作。
此外，考評指標應(yīng)具有的質(zhì)量特征是：（1）定義能否明確（指標定義應(yīng)容易理解，不是含糊不清）；（2）結(jié)構(gòu)是否恰當（選取的所有指標應(yīng)構(gòu)成一個恰當?shù)闹笜梭w系）；（3）重點能否突出（指標不宜過多，而且要有考評重點）；（4）責任能否可控（指標值必須是預(yù)算單位可以控制的）；（5）指標能否計量；（6）取數(shù)能否便利；（7）計算能否簡明（指標計算不能過于繁瑣）；（8）考評過程能否公開。如果上述四項基本要求和八個質(zhì)量特征基本上都能得到滿足，這樣的指標就有比較高的質(zhì)量，必然是有價值的。
10、與提高應(yīng)變能力相結(jié)合
有效的預(yù)算管理必然具有很強的應(yīng)變能力，為此需要有一套動態(tài)管理措施。
強調(diào)預(yù)算的嚴肅性和權(quán)威性，并不是說預(yù)算一旦下達就絕對不能變化。預(yù)算既要有充分的剛性，又應(yīng)保持必要的靈活性。在通常情況下，預(yù)算執(zhí)行單位應(yīng)嚴格執(zhí)行企業(yè)正式下達的各項預(yù)算。然而，預(yù)算是對未來基于一系列假設(shè)的量化預(yù)測，而且企業(yè)一般是在預(yù)算期開始前數(shù)月，根據(jù)當時的戰(zhàn)略目標、內(nèi)外部環(huán)境和預(yù)計業(yè)務(wù)量水平來編制預(yù)算。在預(yù)算開始實施時或?qū)嵤┻^程中，市場條件瞬息萬變。當市場環(huán)境、經(jīng)營條件、政策法規(guī)等發(fā)生重大變化，致使預(yù)算的編制基礎(chǔ)不成立，或者將導致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生重大的偏差，如果仍然要求責任單位執(zhí)行原來的預(yù)算，就會影響相關(guān)人員的積極性，使員工失去對預(yù)算的信任和責任感，預(yù)算管理也就難以為繼。說到底，預(yù)算本質(zhì)上只是管理的工具，而不是管理的目的。一旦預(yù)算的條件發(fā)生重大變化，預(yù)算就要相應(yīng)地作出反應(yīng)。
如何提高預(yù)算管理的應(yīng)變能力? 一是要選擇恰當?shù)念A(yù)算編制方法，編制滾動預(yù)算可以滿足動態(tài)管理的要求；二是要建立預(yù)算調(diào)整機制，必要時對預(yù)算進行調(diào)整。在什么情況下可以對預(yù)算進行調(diào)整，采用什么形式調(diào)整，都應(yīng)有規(guī)范的制度，要避免預(yù)算調(diào)整的隨意性。
在實際運行中，對預(yù)算調(diào)整的必要性一般不會有太多的疑問，缺乏的往往是有效的調(diào)整方法。對此，可以借鑒一些企業(yè)創(chuàng)造的做法。例如，有些公司采用的預(yù)算調(diào)整形式是：凡在預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算管理委員會批準的重大事項，作為當然的預(yù)算追加，其他預(yù)算調(diào)整則在年度總預(yù)算的某一百分比內(nèi)授權(quán)公司管理層批準（設(shè)置預(yù)備費），而非財務(wù)目標的調(diào)整權(quán)，保留在公司預(yù)算管理委員會。
為了適應(yīng)動態(tài)管理，預(yù)算管理要遵循重要性原則。表現(xiàn)在預(yù)算的編制上，既要更多地應(yīng)用定量技術(shù)，盡量減少用文字來反映經(jīng)濟關(guān)系，以減少管理決策中的隨意性，使決策更加精確有效，但不必達到實際財務(wù)報表所要求的精確度，預(yù)算的貨幣單位可以根據(jù)企業(yè)的業(yè)務(wù)規(guī)模確定一個近似量，如以萬元計。
需要指出的是，與任何管理手段一樣，預(yù)算管理也不是完美無瑕的。由于預(yù)算控制與環(huán)境變化的不適應(yīng)以及預(yù)算僅控制自身的弊端，國外的一些大公司不滿足于預(yù)算管理模式，提出了“超越預(yù)算”的觀點。他們主張，只將預(yù)算的作用、內(nèi)容和范圍局限在對現(xiàn)金流量的預(yù)測和計劃上，而傳統(tǒng)預(yù)算的控制與激勵作用則由其他的績效管理制度來替代。超越預(yù)算模式的提出，提醒我們不能忽視傳統(tǒng)的預(yù)算控制對組織可能帶來的負面影響。同時也表明，組織管理控制手段的發(fā)展是沒有盡頭的，未來還會不斷出現(xiàn)能為組織帶來更多價值的管理方法。但就目前我們電網(wǎng)企業(yè)而言，可以探討超越預(yù)算的問題，但是更重要的則是如何扎扎實實地做好預(yù)算管理工作。
撰寫人：王繼華
