本刊編輯部
漫漫修改路
“經(jīng)濟(jì)憲法”
近年來(lái)，各種有關(guān)公款吃喝、公款旅游、面子工程、政績(jī)工程的報(bào)道不絕于耳，看病貴、上學(xué)難、老無(wú)所養(yǎng)、住無(wú)所居的現(xiàn)象時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)刊網(wǎng)站，人們除了叫苦不迭，就是希望有關(guān)法律能夠制止此類(lèi)事件的發(fā)生，那么什么法律管的了這些事呢？它就是我們?cè)诒疚囊懻摰摹额A(yù)算法》。
《預(yù)算法》事關(guān)每個(gè)人的切身利益，小到乞丐、流浪者的安置，大到教育、醫(yī)療等公共資源的支出，無(wú)不受《預(yù)算法》約束。就這樣一部重要的法律，我們過(guò)去常常意識(shí)不到它的存在。但是隨著腐敗問(wèn)題愈演愈烈，民生問(wèn)題的日益嚴(yán)重，民眾對(duì)反腐敗和政府支出的關(guān)注持續(xù)升溫，財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的呼聲也隨之越來(lái)越高，修改財(cái)政預(yù)算法逐漸進(jìn)入大眾視野。特別是在今年的兩會(huì)上，部分代表再次提出加快財(cái)政預(yù)算法修改進(jìn)程，使得財(cái)政預(yù)算法修訂這一話題成為兩會(huì)焦點(diǎn)。
事實(shí)上，關(guān)于財(cái)政預(yù)算法修訂的動(dòng)議由來(lái)已久，關(guān)于財(cái)政預(yù)算法的修訂工作一直未曾間斷。從2006年財(cái)政預(yù)算法修訂被列入2006年立法計(jì)劃的一類(lèi)項(xiàng)目算起，已整整過(guò)了7年。但是，7年后的今天，我們?nèi)匀粓?zhí)行的是1994年的第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《預(yù)算法》！我們很想知道，關(guān)于財(cái)政預(yù)算法修訂的呼聲為什么如此之高，為什么修訂的歷程又如此漫長(zhǎng)而艱難。
財(cái)政預(yù)算法被稱之為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“亞憲法”，對(duì)國(guó)家公共財(cái)政管理和國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控起著極其重要的作用。我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》是1994年3月22日于第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的，自1995年1月1日起實(shí)行至今。這部法律是適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求而創(chuàng)制的，具有鮮明的時(shí)代特征和中國(guó)特色，對(duì)促進(jìn)建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、具有中國(guó)特色的財(cái)政體制和國(guó)家宏觀調(diào)控體系發(fā)揮了應(yīng)有的作用。但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和改革開(kāi)放的縱深推進(jìn)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，一些新的問(wèn)題逐漸產(chǎn)生，一些新的矛盾日益凸顯，這要求對(duì)《預(yù)算法》適時(shí)進(jìn)行修訂，稅制改革也要求相應(yīng)的《預(yù)算法》修訂，財(cái)政收入的提高和財(cái)政結(jié)構(gòu)、職能的變化更要求相應(yīng)的《預(yù)算法》修訂，可以說(shuō)修訂《預(yù)算法》不僅是大部分國(guó)民的共識(shí)，更成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀要求。
修改16年，還是意見(jiàn)稿
1997年全國(guó)人大提出修改《預(yù)算法》的動(dòng)議，但參與修訂的學(xué)者李煒光透露，此稿修改力度最大，最終擱置。
2004年全國(guó)人大《預(yù)算法》修改工作小組成立，3月22日，工作小組召開(kāi)第一次工作會(huì)議。當(dāng)年，《預(yù)算法》的修改已經(jīng)正式列入全國(guó)人大的立法規(guī)劃。
2006年6月，全國(guó)人大預(yù)算工委法制室主任俞光遠(yuǎn)對(duì)媒體表示，新修訂的《預(yù)算法》力爭(zhēng)8月提交一審?！邦A(yù)算法屬于本屆人大任內(nèi)審議且必須完成的59件法律案之一?！钡?6版”的修訂稿在征求意見(jiàn)中因分歧太大，未能在人大常委會(huì)上進(jìn)行審議。
2007年頒行《政府信息公開(kāi)條例》，要求政府公開(kāi)預(yù)算和決算報(bào)告信息。全國(guó)人大預(yù)算工委起草了一份修改草案，力度非常大，但修訂工作隨后被擱置。
2009年財(cái)政部和全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)等部委重新成立起草小組，放棄2007年版本，另起爐灶起草修改草案。2009年，曾擔(dān)任過(guò)財(cái)政部副部長(zhǎng)的前衛(wèi)生部部長(zhǎng)高強(qiáng)出任全國(guó)人大預(yù)工委主任。在十一屆人大任期開(kāi)始不久，全國(guó)人大預(yù)工委聯(lián)合財(cái)政部、審計(jì)署等部門(mén)成立了預(yù)算法修訂小組，由全國(guó)人大主導(dǎo)，財(cái)政部和全國(guó)人大同時(shí)起草修改稿，各有各的班子、學(xué)者，修改以后，匯集到一起，進(jìn)行討論征求意見(jiàn)。
2010年全國(guó)人大預(yù)工委和財(cái)政部各自起草，并初步共同形成了一份雙方均認(rèn)可的“修正案”(草案)初稿。2010年初，第二份修訂稿出爐，被很多人稱為“10版”。這份修訂稿從當(dāng)年3月至5月在全國(guó)各省市自治區(qū)以及中央部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行意見(jiàn)征求。
為了盡快通過(guò)，這一次《預(yù)算法》修訂擱置了全面修訂的設(shè)想，而是采取小步快跑的策略。通過(guò)加快修訂頻次，對(duì)一些亟待解決，且政策措施基本成熟，并已經(jīng)付諸實(shí)施的問(wèn)題進(jìn)行了明確。多位學(xué)者表示，總體感覺(jué)“10版”修訂力度上沒(méi)有“06版”強(qiáng)，有一些條款可以看出是平衡后的結(jié)果。“10版”修訂稿被寄予厚望，最初設(shè)計(jì)在2010年8月提交全國(guó)人大常委會(huì)初審，再經(jīng)過(guò)10月、12月兩次常委會(huì)的審議，于當(dāng)年完成三讀，2011年3月全國(guó)人民代表大會(huì)上表決通過(guò)。但此后又因?yàn)橐恍┎块T(mén)之間的分歧，修訂稿被推遲到2011年4月份上會(huì)初審。但直到當(dāng)年6月，初審的消息也遲遲沒(méi)有傳出。原來(lái)，此前一直由全國(guó)人大和財(cái)政部共同參與的預(yù)算法修訂工作，已經(jīng)被全國(guó)人大預(yù)工委移交給國(guó)務(wù)院法制辦，接下來(lái)的各項(xiàng)工作由國(guó)務(wù)院法制辦來(lái)完成并推進(jìn)，最終由法制辦向全國(guó)人大提交審議。這個(gè)過(guò)程一直持續(xù)到2011年11月才宣告結(jié)束，國(guó)務(wù)院常委會(huì)原則通過(guò)草案，并于12月提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，次年6月提交二審。
2011年11月國(guó)務(wù)院法制辦將征求意見(jiàn)稿送有關(guān)方面征求意見(jiàn)并修改，形成了“修正案”(草案)，經(jīng)國(guó)務(wù)院第181次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)后，11月提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。
2011年12月十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了初次審議。會(huì)后通過(guò)各種渠道聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)和專家的意見(jiàn)。
2012年6月預(yù)算法修正案草案二審稿提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議審議。
2012年7月全國(guó)人大常委會(huì)法工委終于在人大官網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)二審稿草案，并公開(kāi)征集意見(jiàn)。當(dāng)年7月6日至8月5日，《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》經(jīng)歷了一個(gè)月的征求意見(jiàn)期，據(jù)悉，收到了近33萬(wàn)條意見(jiàn)，超過(guò)個(gè)稅修正案創(chuàng)下的23萬(wàn)多條意見(jiàn)的紀(jì)錄。中國(guó)人大網(wǎng)公布的《預(yù)算法修正草案與現(xiàn)行預(yù)算法的對(duì)照表》，對(duì)該草案全文進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可見(jiàn)現(xiàn)行《預(yù)算法》共79條，草案則改為95條，其中新增28條、修改36條、未修改31條。雖然最終收獲的意見(jiàn)很多，但《預(yù)算法》修正案征集開(kāi)始時(shí)卻遭冷遇。征集時(shí)間過(guò)半時(shí)，網(wǎng)民提交的意見(jiàn)有3.9萬(wàn)多條，遠(yuǎn)遜于《勞動(dòng)合同法》達(dá)20萬(wàn)條的意見(jiàn)數(shù)，而且其中實(shí)質(zhì)性意見(jiàn)不多。有學(xué)者呼吁社會(huì)各界人士給《預(yù)算法》積極提出修改意見(jiàn)，也有學(xué)者在網(wǎng)上公開(kāi)給草案“挑刺”。隨著復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森7月20日發(fā)表的《預(yù)算法修訂怎能“靜悄悄”？》一文在微博上快速傳播，人們對(duì)預(yù)算法草案的關(guān)注度開(kāi)始升溫。在公共輿論的推動(dòng)下，《預(yù)算法》逐步成為新聞關(guān)鍵詞，京滬各地也陸續(xù)召開(kāi)研討會(huì)，意見(jiàn)征求數(shù)也上演了“冷熱逆轉(zhuǎn)”。但修正草案充分引起關(guān)注的時(shí)間不過(guò)半月，看似從最初的萬(wàn)馬齊喑到隨后的眾聲喧嘩，民眾對(duì)《預(yù)算法》的了解仍很有限。有普通市民對(duì)媒體表示，預(yù)算法太專業(yè)，不像個(gè)人所得稅法修訂“起征點(diǎn)”那樣與大家的錢(qián)包直接相關(guān)，如果沒(méi)有專業(yè)人士出來(lái)指引，普通人確實(shí)不知道草案有些什么問(wèn)題，也提不出什么意見(jiàn)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、公共政策研究中心主任蔣洪上了全國(guó)人大相關(guān)網(wǎng)頁(yè)，發(fā)現(xiàn)提意見(jiàn)的人只能在全國(guó)人大的網(wǎng)上填寫(xiě)自己的意見(jiàn)，但不能看到其他人對(duì)相同條款有什么意見(jiàn)。他說(shuō)，這樣一來(lái)，參與者中大多數(shù)人看法如何，就無(wú)從知曉。
2012年12月十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議在北京舉行，《預(yù)算法修正案（草案）》的審議不在常委會(huì)第30次會(huì)議議程之內(nèi)。
2013年3月5日下午，全國(guó)人大代表、人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈陸續(xù)收到代表們送回的附議，達(dá)到法定人數(shù)之后，由她草擬的《關(guān)于修改完善<預(yù)算法>的議案》將會(huì)提交全國(guó)人大，進(jìn)入審理過(guò)程。
重新審視現(xiàn)行《預(yù)算法》之利與弊
現(xiàn)行預(yù)算法是1994年制定的，那時(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和預(yù)算管理模式還有較濃的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，因此，現(xiàn)行《預(yù)算法》的一些條款和內(nèi)容還帶有舊體制的影子。現(xiàn)行《預(yù)算法》自1995年實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)走過(guò)了18個(gè)春秋。18年里，中國(guó)的面貌發(fā)生了深刻變化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不斷完善，國(guó)家公共財(cái)政結(jié)構(gòu)和職能不斷優(yōu)化和轉(zhuǎn)變，人民民主建設(shè)取得重大突破，人們的政治參與意識(shí)普遍提高，這樣，原有的預(yù)算法律法規(guī)顯現(xiàn)出諸多不適應(yīng)的地方。現(xiàn)行《預(yù)算法》存在的主要問(wèn)題如下：
一、缺乏人大審查監(jiān)督的內(nèi)容
現(xiàn)行預(yù)算法涉及人大和政府兩個(gè)法律主體，人大是立法機(jī)關(guān)，政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)。政府的主要職能在于編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算；人大的主要職能在于對(duì)政府編制的預(yù)算進(jìn)行審核、批準(zhǔn)和監(jiān)督。預(yù)算審查監(jiān)督是《憲法》賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)，是人民行使國(guó)家權(quán)力的重要內(nèi)容?，F(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)人大審查監(jiān)督只作了一些原則性的規(guī)定，過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。為彌補(bǔ)《預(yù)算法》的不足，全國(guó)人大常委會(huì)在1999年制定了一個(gè)《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，對(duì)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委的預(yù)算審查職責(zé)作了具體規(guī)定，地方人大在依法加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督方面，也摸索出一些行之有效的做法，在完善和規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督程序、形式和內(nèi)容等方面，都進(jìn)行了有益的探索，取得了較好的經(jīng)驗(yàn)。但是，這些法律法規(guī)的法律效力和規(guī)格不夠高，難以對(duì)目前的預(yù)算編制、執(zhí)行實(shí)踐產(chǎn)生有效的約束。所以，在考慮《預(yù)算法》修改時(shí)，一定要充分考慮人大在預(yù)算審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督中的作用。
二、缺乏預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容
預(yù)算公開(kāi)，陽(yáng)光財(cái)政是很多國(guó)家政府財(cái)政預(yù)算法的重要組成部分，而且在實(shí)踐中取得良好效果。它不僅可以保障人民群眾的知情權(quán)，而且可以有效約束政府的財(cái)政收入和支出，減少浪費(fèi)，預(yù)防腐敗。雖然近年來(lái)關(guān)于預(yù)算公開(kāi)的呼聲越來(lái)越高，預(yù)算公開(kāi)也取得不少進(jìn)展，例如中央政府和各地方政府也開(kāi)始公布“三公支出”，但在一些重要方面卻停滯不前，比如官員財(cái)產(chǎn)公示雖然議論很多，但實(shí)際沒(méi)有一個(gè)政府機(jī)關(guān)實(shí)行。要將預(yù)算公開(kāi)推向深入，必須通過(guò)人大立法來(lái)進(jìn)行，但我國(guó)的《預(yù)算法》沒(méi)有相關(guān)的內(nèi)容。所以，必須對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，詳細(xì)而全面地規(guī)定有關(guān)預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容。
三、分稅制導(dǎo)致土地財(cái)政泛濫
現(xiàn)行《預(yù)算法》第八條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制。”我國(guó)的分稅制是半截子體制，只是在中央和省級(jí)政府之間分稅，省以下沒(méi)有搞過(guò)分稅制。1993年搞的分稅制改革的背景，是市場(chǎng)社會(huì)需要對(duì)過(guò)度集權(quán)的財(cái)政體制進(jìn)行改革，本來(lái)是改革的好契機(jī)，但中國(guó)沒(méi)有沿著那條路走。中國(guó)一方面進(jìn)行市場(chǎng)化改革，另一方面把權(quán)力收回中央。原來(lái)的減稅讓利改革就停止了，從此次改革以后，中央解決了兩個(gè)比重過(guò)低的問(wèn)題：中央財(cái)政收入占全部財(cái)政的比重下降，財(cái)政收入占GDP的比重下降，主要是解決這個(gè)問(wèn)題，而不是真正要分權(quán)，以分權(quán)為表象的分稅制改革其實(shí)解決的是集權(quán)問(wèn)題，這是1994年分稅制的目標(biāo)。目標(biāo)達(dá)到了，所以后面的分稅制改革沒(méi)有必要進(jìn)行了。1994年到現(xiàn)在，中國(guó)分稅制體制沒(méi)有建立起來(lái)的重要原因即在于此，同時(shí)也出了一個(gè)很大問(wèn)題，把權(quán)力集中以后，導(dǎo)致地方財(cái)政收入來(lái)源大量虧空，原來(lái)地方財(cái)政占75%—80%的比例，地方有錢(qián)，可以辦很多事。當(dāng)時(shí)文革剛結(jié)束，人心不穩(wěn)，醫(yī)治10年浩劫的創(chuàng)傷，使大家從陰影中走出來(lái)，地方辦了很多好事：福利、發(fā)補(bǔ)貼，讓大家在80年代過(guò)得挺滋潤(rùn)，心情挺舒暢。后來(lái)權(quán)力開(kāi)始回收，往上集中，分稅制以后，地方?jīng)]有好日子過(guò)了，財(cái)政收入從80%降到40%，地方財(cái)政沒(méi)錢(qián)了，怎么辦？只有靠賣(mài)地取得財(cái)政收入，這就是土地財(cái)政的來(lái)源，而且一直延續(xù)到現(xiàn)在仍然走不出這樣的怪圈。分稅制改革，如果在預(yù)算法中把它規(guī)定下來(lái)，真正建立起分稅制，按照稅種來(lái)劃分地方和中央的權(quán)力邊界，真正的分稅制實(shí)行到位以后，就不會(huì)出現(xiàn)中央干預(yù)地方的事件。
四、對(duì)預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容不夠明確
現(xiàn)行預(yù)算法第三十五條、第三十六條和第五十六條對(duì)預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容做出了規(guī)定。其中第三十五條規(guī)定，“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。”明顯可以看出，這一規(guī)定比較模糊，也不夠全面。預(yù)算法中所指的預(yù)算調(diào)整，設(shè)有包括收入和支出同時(shí)增加或者同時(shí)減少而仍然保持收支平衡的情況，也沒(méi)有包括單獨(dú)減少支出、單獨(dú)增加收入或同時(shí)減少支出和增加收入而產(chǎn)生的盈余情況。而這些變化情況，結(jié)果是改變了人大批準(zhǔn)預(yù)算的職能。在預(yù)算實(shí)踐中，一些地方實(shí)際發(fā)生的預(yù)算數(shù)額常常大大超過(guò)本級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，從而降低了預(yù)算的約束性，損害了人民代表大會(huì)的權(quán)威?，F(xiàn)行預(yù)算法第五十六條規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，因上級(jí)政府返還或者給予補(bǔ)助而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整”的規(guī)定，也有諸多不合理之處。
五、預(yù)算法律責(zé)任界定不明確，難以對(duì)政府預(yù)算形成有效制約
現(xiàn)行預(yù)算法中需要承擔(dān)法律責(zé)任的主要體現(xiàn)在第七十三條、第七十四條和第七十五條，第七十三條的主要內(nèi)容是：“各級(jí)政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任?！钡谄呤龡l的主要內(nèi)容是：“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者擅自以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)的庫(kù)款的，由政府財(cái)政部門(mén)責(zé)令退還或者追回國(guó)庫(kù)庫(kù)款，并由上級(jí)機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。”第七十三條的主要內(nèi)容是：“隱瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的，由上一級(jí)政府或者本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)責(zé)令糾正，并由上級(jí)機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分?！憋@然，現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)違反預(yù)算法的行為的規(guī)定是不全面的。如對(duì)預(yù)算編制不真實(shí)、不及時(shí)的行為；對(duì)法定要報(bào)告的事項(xiàng)不進(jìn)行報(bào)告或報(bào)告不真實(shí)的行為；對(duì)預(yù)算支出不按規(guī)定撥付的行為；對(duì)預(yù)算收入不依法入庫(kù)的行為……這些行為顯然是應(yīng)當(dāng)依法制止的，但現(xiàn)行預(yù)算法卻未做出規(guī)定，從而，造成了法律盲區(qū)。根據(jù)責(zé)任法定原則，我國(guó)現(xiàn)今大量存在的違背預(yù)算法精神的行為由于沒(méi)有法律依據(jù)，難以界定法律責(zé)任。即使有法律依據(jù)的行為，也常常因現(xiàn)行預(yù)算法有關(guān)條款的規(guī)定太過(guò)籠統(tǒng)、單一，難以實(shí)施有效的法律制裁。
六、有關(guān)地方債務(wù)的規(guī)定已名存實(shí)亡
現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡珜?shí)際情況是，地方政府很少有不舉債的。在現(xiàn)有的政績(jī)考核體制，和財(cái)政體制下，一些政府的領(lǐng)導(dǎo)，為了上項(xiàng)目，撈政績(jī)，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，通過(guò)各種渠道、各種手段，大舉外債。當(dāng)然，也有一些債務(wù)是符合群眾利益的，是為了切實(shí)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的，并且，這些債務(wù)投向了關(guān)系當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娗猩砝婧彤?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這是完全合理的。但這些自發(fā)的、不受約束的舉債行為，容易積累債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，危及地方乃至國(guó)家的財(cái)政安全。這就需要預(yù)算法充分地考慮地方債務(wù)問(wèn)題，既要給地方政府一定的舉債自主權(quán)，又要詳細(xì)規(guī)定地方政府的債務(wù)融資渠道和債務(wù)規(guī)模，并規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。
七、未對(duì)《預(yù)算法》的修正做出規(guī)定
社會(huì)總會(huì)不斷進(jìn)步，一些新的現(xiàn)象和行為會(huì)不斷出現(xiàn)，而任何法律不可能永遠(yuǎn)不做修改。根據(jù)有權(quán)提案的單位和個(gè)人關(guān)于預(yù)算法的提案對(duì)預(yù)算法進(jìn)行修改是我國(guó)人民代表大會(huì)的主要職責(zé)之一。但現(xiàn)行的預(yù)算法對(duì)《預(yù)算法》的修改程序和修改條件等，均未做規(guī)定。一般來(lái)講，《預(yù)算法》的修訂應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，但由于我國(guó)沒(méi)有《預(yù)算法》修改的程序和條件限制，居然出現(xiàn)了由國(guó)務(wù)院牽頭起草《預(yù)算法》意見(jiàn)稿的情況，這可能也是《預(yù)算法》修訂如此艱難的原因之一。
八、缺乏關(guān)于預(yù)算案未獲批準(zhǔn)時(shí)的補(bǔ)充措施
現(xiàn)行預(yù)算法未對(duì)政府預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算草案報(bào)告、決算未獲批準(zhǔn)后如何處理的問(wèn)題作出規(guī)定。近些年來(lái)，預(yù)算實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了有的縣市預(yù)算未被同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的情況，在省(自治區(qū)）一級(jí)也出現(xiàn)了決算未被同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的情況。法律沒(méi)有規(guī)定，實(shí)踐中出現(xiàn)了無(wú)所適從的局面。
九、存在《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定與《立法法》不協(xié)調(diào)的問(wèn)題
現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)重大財(cái)政體制的確定權(quán)限的規(guī)定，與《立法法》不夠協(xié)調(diào)。現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，“中央預(yù)算與地方預(yù)算有關(guān)收入和支出項(xiàng)目的劃分、地方向中央上繳收入、中央對(duì)地方返還或者給予補(bǔ)助的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！钡?000年3月通過(guò)的“立法法” 第八條規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”應(yīng)屬“只能制定法律”的事項(xiàng)，應(yīng)由人民代表大會(huì)確定。
十、預(yù)算法未對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行表述
現(xiàn)行《預(yù)算法》未對(duì)公民在預(yù)算過(guò)程中的權(quán)利進(jìn)行表述，預(yù)算似乎與公眾無(wú)關(guān)，只是被動(dòng)接受政府有關(guān)部門(mén)的指令，公民權(quán)利無(wú)從體現(xiàn)，相當(dāng)于限制了公眾參與預(yù)算管理。蔡定劍老師生前在上海閔行區(qū)搞預(yù)算改革，公民公開(kāi)參與的改革，浙江溫嶺也搞得不錯(cuò)，但那種改革是局部的，并不合法，只是在踩體制的邊線進(jìn)行創(chuàng)新，法律和體制并不支持，積極方面說(shuō)有益，但還是出于自生自滅的狀態(tài)下，如果換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，不支持這樣的事，就做不下去，有些地方的試點(diǎn)陷于困境，法律沒(méi)有規(guī)定公民必須參與進(jìn)來(lái)。
十一、理念精神落后的問(wèn)題
預(yù)算法不僅涉及到國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益分配、中央與地方利益分配，而且時(shí)常涉及到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)方面，需要修改的范圍很廣、內(nèi)容很多，由于目前一些事關(guān)全局、關(guān)系重大的政治經(jīng)濟(jì)體制尚未改革到位，中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分尚不清晰，中央與地方的分配關(guān)系尚未理順，分稅制預(yù)算體制尚未完善，轉(zhuǎn)移支付制度尚未規(guī)范，因此，進(jìn)行根本性的預(yù)算法大改的條件還不夠成熟。鑒于我國(guó)的上述現(xiàn)狀和條件的制約，接下來(lái)的修訂預(yù)算法在范圍、內(nèi)容和程度上，進(jìn)行大改的可能性不大，而進(jìn)行小改又缺乏實(shí)質(zhì)性意義，因而近期修訂預(yù)算法的主要設(shè)想，從范圍、程度和內(nèi)容來(lái)看，只能是以立足于中改或爭(zhēng)取中改為好，對(duì)于一些爭(zhēng)議比較大、修改條件不太成熟的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)放到以后逐步解決。在這個(gè)指導(dǎo)思想和主要設(shè)想的大前提下，再次修改預(yù)算法需要重點(diǎn)解決以下主要問(wèn)題：分稅制預(yù)算體制改革問(wèn)題、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間矛盾問(wèn)題、預(yù)算編制改革問(wèn)題、部門(mén)預(yù)算改革問(wèn)題、人大審查監(jiān)督預(yù)算的重點(diǎn)問(wèn)題、預(yù)算超收收入使用問(wèn)題、預(yù)算調(diào)整問(wèn)題、加強(qiáng)人大大預(yù)算的審查監(jiān)督問(wèn)題、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督問(wèn)題、國(guó)庫(kù)支付制度改革問(wèn)題等。
十二、預(yù)算級(jí)次過(guò)多，影響預(yù)算管理效率
現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算?！比珖?guó)共設(shè)立五級(jí)預(yù)算。理論上來(lái)講，作為一級(jí)預(yù)算，應(yīng)該有自己獨(dú)立的收入來(lái)源，有自己獨(dú)立的支出范圍和支出能力。但近些年，隨著農(nóng)業(yè)稅收的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出收歸縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，基本喪失獨(dú)立的收入來(lái)源，支出范圍和支出能力也不斷縮小。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不再具備作為一級(jí)預(yù)算的條件。雖然我國(guó)憲法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”，但就地方人大對(duì)預(yù)算的審查批準(zhǔn)作出規(guī)定時(shí)，沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)人大有審查批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)責(zé)。因此，就憲法規(guī)定而言，鄉(xiāng)是可以設(shè)立一級(jí)政府但不設(shè)立一級(jí)預(yù)算的。從改革實(shí)踐來(lái)看，目前一些地方進(jìn)行的“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理方式試點(diǎn)證明了預(yù)算級(jí)次從五級(jí)減少為三級(jí)的可行性。
《預(yù)算法》修訂須長(zhǎng)風(fēng)破浪
預(yù)算法修訂的工作已持續(xù)多年，幾經(jīng)波折，也多次擱置?；蛞蛴行┎块T(mén)顧忌自身利益，借口條件尚不成熟，一再拖延；或因大家對(duì)有關(guān)的修改內(nèi)容分歧較大，未取得共識(shí)。總而言之，預(yù)算法的修訂充滿坎坷和荊棘。
預(yù)算法修訂為什么如此之難
預(yù)算法修訂之所以如此艱難，按照天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光的說(shuō)法，主要原因如下：第一，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力過(guò)大，立法機(jī)構(gòu)人民代表大會(huì)權(quán)力過(guò)小、過(guò)虛，無(wú)法形成抗衡、博弈的關(guān)系。人大與政府的權(quán)力配置問(wèn)題在理論上很清楚，全國(guó)人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)，既然人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，當(dāng)然可以根據(jù)民意和代表提案修改法律，就可以監(jiān)督政府的預(yù)算執(zhí)行狀況；既然政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)，就沒(méi)有權(quán)力與人大講價(jià)錢(qián)，就不能阻撓人大對(duì)《預(yù)算法》的修改。但實(shí)際上目前來(lái)講，人大的作用不夠理想，而政府的權(quán)力則顯得過(guò)于強(qiáng)勢(shì)。第二、強(qiáng)勢(shì)政府，弱小社會(huì)，民眾權(quán)利不到位，在這樣的情況下，預(yù)算法的修改難上加難。我國(guó)預(yù)算法的修訂從2005年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)8年的改革，中國(guó)發(fā)展確實(shí)很快，思想提高得也很快，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上人們關(guān)注于公共問(wèn)題，其實(shí)是納稅人權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的反映。中國(guó)人祖祖輩輩、世世代代還沒(méi)想過(guò)自己有權(quán)利，但現(xiàn)在不一樣，人們的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)開(kāi)始覺(jué)醒了，人民逐漸開(kāi)始參與民主政治的實(shí)踐。
修訂《預(yù)算法》需重點(diǎn)關(guān)注哪些問(wèn)題
一、預(yù)算法需加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督
人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，是憲法賦予最高權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，也是我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體制和管理制度的的重要內(nèi)容?，F(xiàn)行《預(yù)算法》的一個(gè)重大缺陷就是，缺乏人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定，這是造成人大審查監(jiān)督預(yù)算程序性多，實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督少，預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果不理想的一個(gè)重要原因。
為了加強(qiáng)和改善人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)增設(shè)專門(mén)一章，重點(diǎn)規(guī)定人大審查監(jiān)督預(yù)算的內(nèi)容。一方面，應(yīng)當(dāng)按照《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的原則精神，將其主要內(nèi)容吸收納入《預(yù)算法》中；另一方面，應(yīng)將各地人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn)和行之有效的創(chuàng)新做法吸收納入《預(yù)算法》中，歸納起來(lái)主要包括：一是人大財(cái)經(jīng)委初步審查預(yù)算草案可召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)，財(cái)政部門(mén)對(duì)初步審查意見(jiàn)要及時(shí)反饋；二是人大常委會(huì)可責(zé)成審計(jì)部門(mén)對(duì)重點(diǎn)部門(mén)和重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，并報(bào)告審計(jì)結(jié)果；三是人大代表或常委會(huì)委員可以依照法定程序，對(duì)預(yù)算決算中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)與質(zhì)詢；四是人大常委會(huì)可就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或特定問(wèn)題組織專題調(diào)查；五是人大常委會(huì)可就預(yù)算審查監(jiān)督中的重大問(wèn)題舉行聽(tīng)證會(huì)，對(duì)預(yù)算工作進(jìn)行評(píng)議，作出有關(guān)決議；六是對(duì)人代會(huì)預(yù)算決議中強(qiáng)調(diào)確保的支出項(xiàng)目和法定必保的支出項(xiàng)目需要調(diào)減指標(biāo)的，須報(bào)經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行；七是人大常委會(huì)組成人員可以按照法定程序，提出有關(guān)預(yù)算的修正案；八是堅(jiān)持先有預(yù)算、后有支出的原則，編制臨時(shí)預(yù)算，規(guī)范人代會(huì)召開(kāi)前的預(yù)算支出；九是公民或組織有權(quán)對(duì)違反預(yù)算法律、法規(guī)的行為，向人大及其常委會(huì)或者其他的相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉和控告；十是對(duì)違反規(guī)定負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員追究行政責(zé)任或其他法律責(zé)任等。
二、解決預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間的矛盾問(wèn)題
先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)格按預(yù)算支出，是預(yù)算管理監(jiān)督的一項(xiàng)基本原則。但由于種種原因，目前全國(guó)人代會(huì)一般在3月份召開(kāi)，國(guó)家預(yù)算要經(jīng)過(guò)全國(guó)人代會(huì)的審查批準(zhǔn)，才具法律效力，才能執(zhí)行預(yù)算，這就出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行在前，預(yù)算批準(zhǔn)在后的不正?，F(xiàn)象，影響預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。
為了解決預(yù)算執(zhí)行在先與預(yù)算批準(zhǔn)在后時(shí)間上的矛盾問(wèn)題，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)增加編制臨時(shí)預(yù)算的內(nèi)容：在人民代表大會(huì)召開(kāi)之前，比照上年度預(yù)算執(zhí)行的情況，政府有關(guān)部門(mén)先編制一個(gè)第一季度臨時(shí)預(yù)算，由政府提請(qǐng)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)后執(zhí)行，在人民代表大會(huì)召開(kāi)后，再按人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。
三、推進(jìn)部門(mén)預(yù)算改革，提高預(yù)算審查監(jiān)督質(zhì)量和效果
實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革，促使國(guó)家預(yù)算不斷規(guī)范和細(xì)化，既增強(qiáng)了預(yù)算的完整性和綜合性，又提高了預(yù)算的科學(xué)性和透明性，不僅有力促進(jìn)財(cái)政部門(mén)合理分配和有效監(jiān)管預(yù)算資金，而且為各級(jí)人大加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件，提高預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果。
實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革，必須編制部門(mén)預(yù)算和單位預(yù)算；各部門(mén)必須將本部門(mén)所屬各司局、各單位所有需要的預(yù)算資金，統(tǒng)一歸口，綜合平衡成為部門(mén)預(yù)算；財(cái)政部門(mén)只對(duì)部門(mén)一個(gè)口子，統(tǒng)一審核部門(mén)預(yù)算，批復(fù)部門(mén)預(yù)算，劃撥預(yù)算資金。為了規(guī)范和細(xì)化部門(mén)預(yù)算，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)部門(mén)預(yù)算的原則特性，不僅要對(duì)部門(mén)預(yù)算提出明確的、統(tǒng)一的要求，明確規(guī)定部門(mén)預(yù)算的基本原則、政策依據(jù)、適用范圍、主要內(nèi)容、收支項(xiàng)目、編制方法、定額標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)批程序和有關(guān)要求，而且明確規(guī)定部門(mén)預(yù)算編制要細(xì)化到一級(jí)預(yù)算單位，以利于財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一管理和控制，又利于人大的審查監(jiān)督。為了保證部門(mén)預(yù)算的完整性和科學(xué)性，預(yù)算法應(yīng)當(dāng)規(guī)定部門(mén)預(yù)算按照綜合預(yù)算編制，包括公共預(yù)算收支、基金預(yù)算收支和預(yù)算外收支；同時(shí)，還應(yīng)明確規(guī)定部門(mén)預(yù)算按照因素法編制。
四、預(yù)算法修訂應(yīng)明確初步審查的主要內(nèi)容及其重點(diǎn)
目前預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量還不高、效果還不理想的一個(gè)重要原因是，預(yù)算審查的時(shí)間過(guò)于短促，一般由人大財(cái)經(jīng)委對(duì)預(yù)算進(jìn)行初步審查的時(shí)間不到一個(gè)月，而由人代會(huì)代表討論審議預(yù)算的時(shí)間最多只有一天。由于預(yù)算的專業(yè)性、政策性、法律性很強(qiáng)，代表和委員們?cè)诤芏痰臅r(shí)間內(nèi)很難全面審查，把握重點(diǎn)，抓住要害，對(duì)預(yù)算進(jìn)行深入細(xì)致的、實(shí)質(zhì)性的審查。
為了改進(jìn)和加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的初步審查工作，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定，財(cái)政部門(mén)在人代會(huì)舉行的一個(gè)半月前，將預(yù)算方案的主要內(nèi)容提交人大預(yù)算工委進(jìn)行預(yù)先審查，并向財(cái)政部門(mén)提出對(duì)預(yù)算草案的分析意見(jiàn)和需要報(bào)送的材料。在人代會(huì)舉行的一個(gè)月前，財(cái)政部門(mén)將預(yù)算初步方案提交人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查。為了規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算審查，促進(jìn)預(yù)算審查由程序性審查轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性審查，提高預(yù)算審查的質(zhì)量和效果，必須在預(yù)算法中明確人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委進(jìn)行初步審查和預(yù)審的主要內(nèi)容及其重點(diǎn)：一是預(yù)算安排的指導(dǎo)思想是否符合國(guó)家的財(cái)經(jīng)政策，是否反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際情況和基本需要；二是預(yù)算編制是否符合法律的要求，是否體現(xiàn)積極可靠、量入為出的原則；三是收入安排是否與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)幅度相適應(yīng)，該納入預(yù)算的收入是否全部納入了預(yù)算；四是預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，各項(xiàng)公共支出特別是法定重點(diǎn)項(xiàng)目的支出安排是否妥當(dāng)，是否達(dá)到法定的增長(zhǎng)幅度；五是為實(shí)現(xiàn)預(yù)算擬采取措施是否切實(shí)可行；六是上年預(yù)算執(zhí)行是否嚴(yán)格按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，是否符合有關(guān)法律的規(guī)定。
五、預(yù)算超收現(xiàn)象普遍，需加強(qiáng)對(duì)超收收入使用的監(jiān)督
由于《預(yù)算法》缺乏對(duì)預(yù)算超收收入使用的規(guī)定，政府財(cái)政部門(mén)多收就可以多支，致使預(yù)算超收收入的使用出現(xiàn)較大的隨意性，也游離于人大常委會(huì)的監(jiān)督之外。近幾年來(lái)，預(yù)算超收已經(jīng)成為常態(tài)，全國(guó)每年超收好幾千億元。預(yù)算超收是件好事，但超收過(guò)多也反映預(yù)算的預(yù)見(jiàn)性、科學(xué)性不夠，在確定預(yù)算盤(pán)子時(shí)主管部門(mén)為了便于超收，往往強(qiáng)調(diào)困難多，有壓低預(yù)算收入指標(biāo)的傾向。
為了加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入使用的審查監(jiān)督，《預(yù)算法》首先要求政府財(cái)政部門(mén)不斷提高預(yù)算的預(yù)見(jiàn)性和科學(xué)性，同時(shí)明確規(guī)定：如果預(yù)算超收，應(yīng)把預(yù)算超收收入主要用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字和其他重點(diǎn)支出，來(lái)不及安排支出的可結(jié)轉(zhuǎn)下年預(yù)算支出。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，如需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С龀^(guò)原預(yù)算總支出的2%時(shí)，政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，送交人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委初審后，報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)；如需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С龅陀谠A(yù)算總支出的2%時(shí)，由政府財(cái)政部門(mén)及時(shí)向人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委通報(bào)情況，向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況。
六、預(yù)算法應(yīng)規(guī)范政府的預(yù)算調(diào)整行為
由于有些部門(mén)和地方法治觀念淡薄，又缺乏嚴(yán)格的責(zé)任制，預(yù)算約束軟化，預(yù)算調(diào)整頻繁，預(yù)算亂批條子、亂開(kāi)口子的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；完不成預(yù)算收入任務(wù)，或者支出超過(guò)預(yù)算，有關(guān)單位和主管部門(mén)也不承擔(dān)任何責(zé)任；加上預(yù)算法對(duì)預(yù)算調(diào)整的概念界定不科學(xué)和有關(guān)規(guī)定不合理，造成政府多收可以多支，實(shí)際上使預(yù)算調(diào)整脫離人大監(jiān)督范圍，也增大了人大審查監(jiān)督預(yù)算的難度。
為了規(guī)范政府的預(yù)算調(diào)整行為，加強(qiáng)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確規(guī)定預(yù)算調(diào)整的概念、界限、范圍、程序及其要求。
（一）對(duì)于預(yù)算調(diào)整的界定，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)修改為：“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)的預(yù)算總收入調(diào)減超過(guò)2%或總支出調(diào)增超過(guò)2%的，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更?！?br />
（二）對(duì)于預(yù)算調(diào)整范圍，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，遇有下列預(yù)算收支變化情況之一的，政府應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)：一是本級(jí)預(yù)算總收入調(diào)減超過(guò)2%的；二是本級(jí)預(yù)算總支出調(diào)增超過(guò)2%的；三是本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算決議中強(qiáng)調(diào)確保的預(yù)算重點(diǎn)支出項(xiàng)目和法定必保的支出項(xiàng)目需要調(diào)減指標(biāo)的；四是比原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的；五是其他可能引起預(yù)算收支不平衡的預(yù)算調(diào)整方案。
（三）對(duì)于預(yù)算調(diào)整程序，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：因特殊情況必須調(diào)整預(yù)算時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，并于當(dāng)年第三季度提交同級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。在人大常委會(huì)舉行會(huì)議審批前一個(gè)月之前，將預(yù)算調(diào)整的初步方案提交人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委進(jìn)行初步審查。
七、預(yù)算法應(yīng)強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督
現(xiàn)行的《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《審計(jì)法》的規(guī)定對(duì)下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，這與后來(lái)出臺(tái)的《審計(jì)法》規(guī)定對(duì)同級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的要求不一致，也不符合目前對(duì)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的實(shí)際情況。
為了加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督，改變《預(yù)算法》與《審計(jì)法》要求不一致的狀況，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)修改為：各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《審計(jì)法》的規(guī)定，對(duì)同級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。同時(shí)，鑒于目前人大及其常委會(huì)缺乏自己的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)力量，為了加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，必須借用國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，《預(yù)算法》還應(yīng)當(dāng)規(guī)定：各級(jí)人大及其常委會(huì)可以借用國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，委托國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，開(kāi)展對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的專項(xiàng)審計(jì)和有關(guān)項(xiàng)目的重點(diǎn)審計(jì)。
八、改革和完善分稅制預(yù)算體制
實(shí)行分級(jí)管理的分稅制預(yù)算體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍推行的財(cái)政管理體制模式。目前分稅制存在的主要問(wèn)題：一是中央與地方事權(quán)劃分不明確、不科學(xué)，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的劃分；二是中央與地方的財(cái)權(quán)的劃分不清晰、不合理，分配關(guān)系尚未理順，地方稅體系還不健全，地方主體稅種缺位，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)力規(guī)模過(guò)小，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍比較困難，難以支撐地方政府正常運(yùn)行；三是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、不科學(xué)、不透明，轉(zhuǎn)移支付有較大的隨意性，難以充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)地區(qū)間收入差距的功能。
為了改革和完善分稅制預(yù)算體制，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)增加和明確規(guī)定以下內(nèi)容：一要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政的要求，將政府事權(quán)控制在市場(chǎng)失效的領(lǐng)域、社會(huì)公共事務(wù)和宏觀經(jīng)濟(jì)層次；二要根據(jù)區(qū)域性原則和受益性原則，科學(xué)合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)，將屬于管理全國(guó)性的社會(huì)公共事務(wù)和宏觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)限劃歸中央政府，將屬于管理地方性的社會(huì)公共事務(wù)和中央經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)限劃歸地方政府；三要按照分級(jí)財(cái)政管理的要求，將所有的稅種明確劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，使得各級(jí)政府履行社會(huì)性公共管理事務(wù)和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)有相應(yīng)的財(cái)力保證；四要按照公平、透明原則，健全和完善科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，保證地區(qū)間的人均可支配財(cái)力相對(duì)公平，促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)均等化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)上述改革措施，逐步理順中央和地方的分配關(guān)系，整頓規(guī)范分配秩序，逐步解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難等問(wèn)題。
九、預(yù)算法修訂應(yīng)推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是預(yù)算支出制度的一項(xiàng)重大改革。以前我國(guó)實(shí)行的國(guó)庫(kù)分散支付制度，就是將預(yù)算確定的各部門(mén)、各單位年度支出總額按期撥付到其銀行開(kāi)立的帳戶上，由各部門(mén)、各單位自主使用。分散支付制度存在的主要問(wèn)題是：一是缺乏嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，容易滋生腐敗行為；二是由于大量資金沉淀在各部門(mén)、各單位，資金的使用效率很低；三是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)不科學(xué)、不規(guī)范，難以建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理制度。
為了解決上述問(wèn)題，鏟除滋生腐敗的溫床，減少預(yù)算資金流通環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金使用效益，必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度。為了推進(jìn)預(yù)算支出制度改革，加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督，在《預(yù)算法》中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的主要原則、適用范圍、主要內(nèi)容、配套措施和有關(guān)要求等。此外，為了促進(jìn)財(cái)稅改革，深化預(yù)算改革，促進(jìn)依法理財(cái)，《預(yù)算法》還應(yīng)對(duì)我國(guó)進(jìn)行的政府采購(gòu)制度改革、預(yù)算支出制度改革、預(yù)算科目改革、轉(zhuǎn)移支付制度等的改革作出原則性規(guī)定。
十、“內(nèi)行看不清，外行看不懂”，預(yù)算編制質(zhì)量有待提高
財(cái)政部門(mén)傳統(tǒng)的預(yù)算編制周期一般為3－4個(gè)月，編制時(shí)間既晚又短，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單粗略，影響預(yù)算編制的科學(xué)性，預(yù)算科目多數(shù)只有類(lèi)級(jí)的數(shù)據(jù)，少數(shù)有款級(jí)的數(shù)據(jù)，很多預(yù)算支出沒(méi)有落實(shí)到具體項(xiàng)目，預(yù)算既不全面完整，透明度又太低，致使“內(nèi)行看不清，外行看不懂”，既不利于人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，又不利于預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行，影響部門(mén)預(yù)算的批復(fù)和預(yù)算資金的下?lián)苁褂谩?br />
為了克服預(yù)算編制的存在問(wèn)題，必須早編細(xì)編預(yù)算，提高預(yù)算編制質(zhì)量，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：一是預(yù)算編制要從預(yù)算年度前一年的年初開(kāi)始至年末結(jié)束，編制期限為12個(gè)月，在每個(gè)預(yù)算年度開(kāi)始前必須將預(yù)算草案全部編制完畢；二是中央預(yù)算和地方各級(jí)預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，復(fù)式預(yù)算包括一般公共預(yù)算，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，社會(huì)保障預(yù)算；三是細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，政府本級(jí)公共預(yù)算收支按一級(jí)預(yù)算單位編制，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支按類(lèi)別和重大建設(shè)項(xiàng)目編制，社會(huì)保障預(yù)算收支按社會(huì)保障和補(bǔ)助的類(lèi)別編制，轉(zhuǎn)移支付收支按一般轉(zhuǎn)移、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的類(lèi)別編制；四是應(yīng)當(dāng)逐步采用因素法的預(yù)算編制方法，按照國(guó)家預(yù)算完整性原則的要求，編制綜合預(yù)算，綜合預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支、政府基金收支、轉(zhuǎn)移支付收支；五是規(guī)范和細(xì)化部門(mén)預(yù)算的編制，明確規(guī)定部門(mén)預(yù)算編制的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序和要求，部門(mén)預(yù)算細(xì)化到一級(jí)預(yù)算單位。
新《預(yù)算法》猶抱琵琶半遮面
有著“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》實(shí)施了18年，卻修改了16年，何時(shí)才能定案？我們來(lái)聽(tīng)聽(tīng)全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員吳曉靈的說(shuō)法。
吳曉靈，曾任中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)、國(guó)家外管局局長(zhǎng)等職，是《預(yù)算法》修改的積極推動(dòng)者。
吳曉靈在今年的兩會(huì)上接受采訪時(shí)表示，預(yù)算法修訂遲遲不能提交人大審議主要是各方分歧較大。在之前的審議過(guò)程中，吳曉靈多次提出不同意見(jiàn)，“但聲音還有限，也要有外部更大的壓力。”所以她在今年兩會(huì)上再次提出了該項(xiàng)議案。
新意見(jiàn)稿尚有不足
在吳曉靈看來(lái)，二審稿中存在以下一些不足之處：
一是關(guān)于“財(cái)政專戶”的問(wèn)題。二審稿寫(xiě)入了財(cái)政專戶的概念，從而使國(guó)庫(kù)單一賬戶和財(cái)政專戶共同構(gòu)成國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。2011年起，我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)推行了國(guó)庫(kù)集中收付制改革，預(yù)算單位的財(cái)政性資金逐步納入財(cái)政統(tǒng)一管理，財(cái)政部門(mén)通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(開(kāi)設(shè)在人民銀行)和財(cái)政專戶(開(kāi)設(shè)在商業(yè)銀行)管理這些財(cái)政資金。我國(guó)財(cái)政資金從預(yù)算單位分散管理到財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一、集中管理是一個(gè)很大的進(jìn)步。但隨之而來(lái)的是，很大一部分資金不存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶內(nèi)，而是以各種形式存放在大量財(cái)政專戶內(nèi)，形成了事實(shí)上的“第二國(guó)庫(kù)”。吳曉靈認(rèn)為，目前我國(guó)大量財(cái)政專戶設(shè)在商業(yè)銀行，既不利于區(qū)分行政管理與市場(chǎng)化操作，也不利于反腐倡廉和財(cái)政資金監(jiān)管。近年來(lái)，財(cái)政專戶已經(jīng)帶來(lái)了很多問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)年年清理，但卻越清規(guī)模越大，越清問(wèn)題越多。
二是國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)的問(wèn)題。二審稿刪除了關(guān)于“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”的表述，擬賦予各級(jí)財(cái)政部門(mén)“監(jiān)督本級(jí)國(guó)庫(kù)辦理的預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)”和“加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督”的權(quán)力。這意味著，國(guó)庫(kù)將由人民銀行“經(jīng)理”變?yōu)椤按怼薄Ｊ聦?shí)上，在1985年以前，預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出撥付等國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，一直實(shí)行委托代理制，即由財(cái)政部委托中國(guó)人民銀行代理。1985年《中央金庫(kù)條例》修改為《國(guó)家金庫(kù)條例》時(shí)，才將原規(guī)定中的“各級(jí)金庫(kù)均由中國(guó)人民銀行代理”修改為“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。如果否定了現(xiàn)行的人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的制度，實(shí)際上就是否定了人民銀行的監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化了財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督權(quán)，這種預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督集于一身的制度設(shè)計(jì)不利于行政權(quán)力的穩(wěn)健運(yùn)行。
三是預(yù)算公開(kāi)缺乏可操作性。吳曉靈建議，最好能夠?qū)︻A(yù)算公開(kāi)的原則、內(nèi)容、時(shí)限、方式等作出明確規(guī)定。對(duì)政府預(yù)算的收支科目按“類(lèi)、款、項(xiàng)、目”四級(jí)劃分，目前的財(cái)政預(yù)算只落實(shí)到“款”，重點(diǎn)項(xiàng)目到“項(xiàng)”，而“項(xiàng)”這一級(jí)是動(dòng)輒幾百億甚至上千億的預(yù)算，這些資金分配到哪些項(xiàng)目上去均由政府部門(mén)決定，公眾很難知道，人大也難以審查。
四是關(guān)于地方政府發(fā)債的問(wèn)題，一審稿曾進(jìn)行了適度放行的表述，但二審稿對(duì)一審稿的這一表述又進(jìn)行了全盤(pán)否定。吳曉靈認(rèn)為，一刀切的做法難以有效解決地方債務(wù)融資問(wèn)題，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)疏堵結(jié)合的原則，允許地方政府依法適度發(fā)債，用透明規(guī)范、受公眾監(jiān)督且有利于控制風(fēng)險(xiǎn)的地方債務(wù)置換替代地方融資平臺(tái)所帶來(lái)的隱性債務(wù)。
不能再拖了
吳曉靈的聲音并非始于這次兩會(huì)，早在人大常委會(huì)審議過(guò)程中，她就一直堅(jiān)持自己的原則和意見(jiàn)。她認(rèn)為，應(yīng)該恢復(fù)“中國(guó)人民銀行經(jīng)理中央國(guó)庫(kù)和地方國(guó)庫(kù)”的表述；逐步取消財(cái)政專戶，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)單一賬戶；二審稿增加有關(guān)預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容。同時(shí)，她希望各方能夠顧全大局，對(duì)人民負(fù)責(zé)，盡快在一些關(guān)鍵分歧上達(dá)成一致，以便預(yù)算法修改能夠早日通過(guò)。
如何對(duì)待分歧
預(yù)算法的修訂工作之所以步履維艱，最大的原因就是各方的利益差異、意見(jiàn)分歧。事實(shí)上有分歧并不可怕，人們的思想意識(shí)不一樣，利益訴求也不完全一樣。中國(guó)社會(huì)越往前發(fā)展，不同的想法肯定越多，利益差別也肯定越大。爭(zhēng)論是解決問(wèn)題的好辦法，俗話說(shuō)：理越辯越明。預(yù)算關(guān)系到人民的切身利益，面臨切身利益時(shí)，誰(shuí)都不會(huì)含糊，爭(zhēng)論、僵持在所難免。但我們希望，各方在處理這種由分歧導(dǎo)致的爭(zhēng)論時(shí)能夠求同存異，在盡可能兼顧各方利益的基礎(chǔ)之上，達(dá)成皆大歡喜的妥協(xié)。畢竟只爭(zhēng)論，不妥協(xié)，是沒(méi)有前途的，機(jī)不可失，時(shí)不我待。反腐敗迫切需要《預(yù)算法》修訂早日完成，實(shí)現(xiàn)“雙百”夢(mèng)想更需要《預(yù)算法》修訂早日完成。
