摘要：零基預(yù)算的實施受到各種因素如政治、經(jīng)濟、技術(shù)等因素的影響，有利于財政部門加強對支出部門項目績效的監(jiān)督。
到1982年，美國已經(jīng)大約有18個州采用了零基預(yù)算編制法。目前世界上其它國家的零基預(yù)算體系也大致完成，從理論上制定出了一系列科學(xué)的預(yù)算定編、定額、定標(biāo)準(zhǔn)等的方法。美國各層級政府所面臨的環(huán)境和行政管理制度都有所不同，所以零基預(yù)算在美國各層級政府中的實施方式也不盡相同。
一、零基預(yù)算在聯(lián)邦政府中的實施
零基預(yù)算在聯(lián)邦政府中的實施可以追溯到1962年農(nóng)業(yè)部的預(yù)算改革。農(nóng)業(yè)部1962年的預(yù)算說明強調(diào)：“所有預(yù)算項目都要被徹底地審核，而不應(yīng)該只是預(yù)算年度中變更的部分”。遵循這個指導(dǎo)方針，農(nóng)業(yè)部所有的項目都被重新審查，對項目的可行性進行論證，把預(yù)算分配和項目績效聯(lián)系起來，零基預(yù)算在農(nóng)業(yè)部的實踐經(jīng)驗為公眾更好地理解部門活動和財政績效之間的關(guān)系做出貢獻。但是，當(dāng)時并沒有發(fā)展專門的有關(guān)零基預(yù)算的技術(shù)來指導(dǎo)聯(lián)邦政府的實施。結(jié)果，一些重要的項目并沒有按年度進行審查。研究者認為在農(nóng)業(yè)部的這次零基預(yù)算改革只是展示了勇于變革的精神，對預(yù)算本身的幫助并不大。
直至卡特總統(tǒng)入主白宮，零基預(yù)算在聯(lián)邦政府才得到進一步發(fā)展。1977年1月14日，卡特總統(tǒng)簽署了一份備忘錄，要求所有的行政部門都要使用零基預(yù)算?？偨y(tǒng)管理與預(yù)算辦公室(OMB)主任在一次內(nèi)閣會議中宣布，所有聯(lián)邦部門都要使用零基預(yù)算來編制1979年的預(yù)算。OMB與1977年4月19日發(fā)表了77-9號文件，這份文件詳細地提供了編制1979年預(yù)算的指導(dǎo)。OMB還會在每年6月出臺A-11號文件，提供關(guān)于預(yù)算草案的編制和提交的詳細指導(dǎo)，以及指導(dǎo)部門如何準(zhǔn)備總體預(yù)算?？ㄌ胤e極地參與了將零基預(yù)算引入聯(lián)邦政府的所有工作，包括說服內(nèi)閣、會見各部門官員、為零基預(yù)算的實施進程的設(shè)計提供建議等等。卡特競選的成功被認為是零基預(yù)算得以在美國聯(lián)邦政府中推廣實施的主要原因之一。
相關(guān)研究認為，零基預(yù)算的充分實施需要組織中所有層級的管理者都有機會參與。較低級次和最高級次管理部門之間的溝通是確定項目和部門目標(biāo)、產(chǎn)出測量和決策排序等一系列活動的關(guān)鍵。所有這些都要求政府工作的方式必須進行系統(tǒng)的改變。然而，有研究表明，零基預(yù)算在聯(lián)邦政府的實施過于僵化，很少考慮社會、經(jīng)濟、政治和組織環(huán)境的變化對預(yù)算的影響。缺乏靈活性不但削弱了預(yù)算的計劃功能，而且產(chǎn)生了大量無用的數(shù)據(jù)和重復(fù)性工作，因而導(dǎo)致預(yù)算活動本身的低效率。雖然如此，也有學(xué)者認為只要加以改進和修正，零基預(yù)算就可以在聯(lián)邦政府中成為一個有力的預(yù)算方法。
雖然卡特總統(tǒng)的支持推動了零基預(yù)算的發(fā)展，但是在1981年里根總統(tǒng)入主白宮后，基于政治上的考慮，他不再使用零基預(yù)算——這個與卡特總統(tǒng)有直接聯(lián)系的術(shù)語。此后，零基預(yù)算更多地被應(yīng)用在非政府部門，諸如媒體、學(xué)校和醫(yī)院等私人部門和非營利部門。但是，有關(guān)零基預(yù)算的某些做法，比如確定決策單位和優(yōu)先性排序，繼續(xù)在一些聯(lián)邦機構(gòu)如美國航空航天總署和環(huán)保署的預(yù)算決策過程中發(fā)揮著重要的作用。根據(jù)州預(yù)算官員聯(lián)合會(2002)的調(diào)查結(jié)果顯示，美國的13個州和部分地方政府都將零基預(yù)算作為它們每年預(yù)算編制程序的一部分。一些學(xué)者認為，零基預(yù)算被吸收到其他的預(yù)算方法中，例如以行動為基礎(chǔ)的預(yù)算、目標(biāo)預(yù)算，以及州和地方政府的預(yù)算過程中。作為一種過時的預(yù)算方法，零基預(yù)算已不再在政府預(yù)算體系中占據(jù)主流地位，目標(biāo)預(yù)算則作為它的替代模式在政府預(yù)算體系中被廣泛應(yīng)用。但是不管怎樣，零基預(yù)算在美國聯(lián)邦政府的預(yù)算改革史中占有一席之地。
二、零基預(yù)算在州政府的實踐
零基預(yù)算在州和地方政府中的實踐情況向我們展現(xiàn)了一幅豐富多彩的畫面。以下選取其中幾個有代表性的案例來說明零基預(yù)算在州和地方政府的多樣化應(yīng)用。
佐治亞州(Georgia)是第一個把零基預(yù)算應(yīng)用到公共預(yù)算的州，也是零基預(yù)算被應(yīng)用得最徹底的州之一。在1970年卡特當(dāng)選該州州長后，他面臨的主要問題是如何重組州政府的行政部門。當(dāng)他了解到Texas Instrument公司實施零基預(yù)算的成功經(jīng)驗后，卡特決定在佐治亞州的公共預(yù)算體系引用零基預(yù)算。州政府雇傭零基預(yù)算的創(chuàng)始人Pyhrr設(shè)計了一系列方案來指導(dǎo)各部門使用零基預(yù)算方法編制1973年度的預(yù)算草案。在開始零基預(yù)算編制前，就讓大量基層組織工作人員參與預(yù)算進程的設(shè)計，因為項目融入了這種上下級組織之間的信息溝通，所以管理信息質(zhì)量也大幅度提高了。但是，Lauth訪談了36個參與佐治亞州預(yù)算編制人員，研究顯示，盡管受訪者并沒有提及用基數(shù)法編制預(yù)算，但是他們承認佐治亞州的預(yù)算編制仍然參考了往年的預(yù)算分配情況。零基預(yù)算的實施改變了很小一部分項目的優(yōu)先順序，零基預(yù)算在佐治亞州的實施效果并沒有普遍認為的那么成功。
加利福尼亞州(California)在1976年開始使用零基預(yù)算。在引入零基預(yù)算之前，加州一直使用計劃—項目預(yù)算系統(tǒng)，這套系統(tǒng)主要關(guān)注的是每年預(yù)算方案中變動的部分。在預(yù)算變動建議書的基礎(chǔ)上，州的支出部門和財政部門基于成本效益分析，設(shè)計出當(dāng)前項目的替代方案。所以，加利福尼亞州使用零基預(yù)算只是作為計劃—項目預(yù)算的補充形式，而并非改革州預(yù)算系統(tǒng)。州政府并沒有要求各部門設(shè)計出一套實際零基預(yù)算的完整方案。所以，零基預(yù)算在加利福尼亞州的應(yīng)用非常有限。
在新澤西州(New Jersey)，零基預(yù)算被用來解決財政困難。新澤西州從1974年7月開始正式實行零基預(yù)算。當(dāng)時州長的備忘錄明確提出所有部門都要對每一個項目及工作任務(wù)重新評估，并且根據(jù)其重要性重新排序。零基預(yù)算在新澤西州的實施是和計劃—項目預(yù)算、績效測量結(jié)合在一起的。該州的官員把零基預(yù)算作為一個輔助工具，幫助評估和比較各種競爭性資金需求并確定每個項目的最佳支出水平。然而，由于對零基預(yù)算概念的片面理解，一些部門和職員拒絕采用零基預(yù)算，他們提交財政部門的預(yù)算信息的質(zhì)量并不能達到零基預(yù)算的要求。
德克薩斯州(Texas)采用兩年預(yù)算系統(tǒng)，政府每兩年編制一次預(yù)算。德州在1976-1977財政年度開始實施零基預(yù)算。德州預(yù)算體系的主要特點是州長和州議會都編制預(yù)算，兩部門預(yù)算會產(chǎn)生重大分歧。德州應(yīng)用零基預(yù)算的主要目的是為了調(diào)節(jié)立法機關(guān)和行政部門的意見分歧，這無疑更加深了零基預(yù)算實施的復(fù)雜程度。此外，高通貨膨脹率是德州實施零基預(yù)算不徹底的重要原因。
三、零基預(yù)算在地方政府的實踐
在Phoenix市和Wilmington市實施零基預(yù)算之前，這兩個政府都面臨嚴峻的財政壓力。在Phoenix，預(yù)算官員首先研究了零基預(yù)算的大量文獻，為編制1977-1978年度的預(yù)算做準(zhǔn)備。在預(yù)算的編制過程中，所有支出部門都必須在零基預(yù)算的“決策包”卡片上填寫預(yù)算，所有新增的項目和現(xiàn)有項目及其支出比例的信息都必須體現(xiàn)在這個卡片上，并且在所有級次的組織中進行項目的優(yōu)先性排序，包括處室、部門、市政府和市議會。根據(jù)相關(guān)研究，市政府和市議會的大力支持是零基預(yù)算在Phoenix順利實施的主要因素。但是，由于缺乏相應(yīng)的成本會計提供成本—效益分析的基本技術(shù)，對項目的評估還存在很多問題。
新澤西州的Garland市是另外一個地方政府實施零基預(yù)算的典型案例。和Phoenix不同，Garland并沒有面臨財政困難。在實施零基預(yù)算的最初階段，Garland并沒有像佐治亞州一樣在所有的部門都要求使用零基預(yù)算，而是選擇了一些機構(gòu)和項目作為試點。在實施過程中，預(yù)算編制的程序指導(dǎo)被送往市政府作為參考。所有的預(yù)算編制和管理人員都接受了零基預(yù)算的培訓(xùn)，從而對預(yù)算編制的技術(shù)和程序都有很好的理解。因為Garland擁有穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，所以Garland的預(yù)算提案增加了預(yù)算支出，所有最低水平的預(yù)算都高于當(dāng)前的水平，這背離了零基預(yù)算的原始概念，因而降低了其實施的可信度。而且由于Garland市議會要求使用線性預(yù)算，所有的決策包和績效測量都是為編制線性預(yù)算服務(wù)，而不是獨立的零基預(yù)算的實施。
特拉華州(Delaware)的Wilmington市是東海岸的一個大城市，采用的是政府市長—議會制管理體制，其人口和稅收在20世紀(jì)70年代中期開始減少。根據(jù)對Garland市實施零基預(yù)算經(jīng)驗的調(diào)查，Wilmington市市長決定于1975年秋在全市范圍內(nèi)實施零基預(yù)算。該市制定了詳細的時間表，對實施零基預(yù)算的所有過程作了詳細的計劃，把實施過程中所有的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體步驟都包括進來。此外，Wilmington市還為各部門的領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算單位的主管安排了培訓(xùn)，介紹零基預(yù)算的相關(guān)概念和實施進程。根據(jù)相關(guān)的研究，零基預(yù)算在Wilmington市的實施效果是積極而顯著的，市議會和政府官員的大力支持使得零基預(yù)算技術(shù)層面的改革遇到了較少的政治阻力。
四、零基預(yù)算在美國實施的原因和影響
從上面分析的內(nèi)容來看，零基預(yù)算在美國的實施主要有三個原因：(1)政府管理的改組，如Garland市、佐治亞州和聯(lián)邦政府，它們的零基預(yù)算改革不只是單純的預(yù)算管理改革，而是要通過預(yù)算管理的革新來調(diào)整部門、議會和行政首腦三者之間的關(guān)系；(2)財政困難，新澤西州、Phoenix和Wilmington符合這個要求；(3)將零基預(yù)算作為推進政府預(yù)算改革的補充模式，如加州。加州只應(yīng)用了零基預(yù)算的部分技術(shù)來推動計劃—項目預(yù)算的實施。另外，不得不提的是，卡特對零基預(yù)算在佐治亞州、白宮的順利推行起到了關(guān)鍵的作用。聯(lián)邦政府的零基預(yù)算改革對地方政府的預(yù)算改革起到了導(dǎo)向性作用。
從實施上看，沒有一個案例是完全按照Pyhrr提出的零基預(yù)算的定義來執(zhí)行的。所有的案列都按照零基預(yù)算的實施步驟制定了零基預(yù)算實施的系統(tǒng)指導(dǎo)，但是所有的案例都表明，零基預(yù)算的實施受到各種因素如政治、經(jīng)濟、技術(shù)等因素的影響，因而并沒有徹底地按照Pyhrr設(shè)計的步驟執(zhí)行。但是，這些案例都很注重實施方案的制定，人員培訓(xùn)加深了部門領(lǐng)導(dǎo)和項目管理者對零基預(yù)算實施程序的理解。一些政府在初始階段就全面推行，而另一些政府則選擇了部分項目先做試點。Pyhrr的定義為確定決策單位和優(yōu)先性排序提供了詳細的指導(dǎo)。
從效果上看，零基預(yù)算在美國的實施既有積極的意義，又有消極的影響。零基預(yù)算對公共預(yù)算管理的積極影響包括：(1)提高了預(yù)算透明度。零基預(yù)算的實施要求在明確組織目標(biāo)的基礎(chǔ)上，層層審核所有的預(yù)算信息，下級組織需向上級提供所有的實現(xiàn)組織目標(biāo)的替代方案。這一系列技術(shù)創(chuàng)新都要求各級組織之間充分分享預(yù)算信息，這增加了預(yù)算系統(tǒng)的透明度，進而有利于提高預(yù)算決策的科學(xué)性。(2)改善部門預(yù)算的績效。由于零基預(yù)算是以項目為基礎(chǔ)開展預(yù)算分析和安排預(yù)算資金的，各部門申請預(yù)算時，必須提交相應(yīng)的項目績效信息，因而有利于財政部門加強對支出部門項目績效的監(jiān)督。(3)提高預(yù)算系統(tǒng)的責(zé)任性。零基預(yù)算要求以組織目標(biāo)為基礎(chǔ)來分配預(yù)算資源，也就是說，資源分配是組織目標(biāo)導(dǎo)向的。部門申請了預(yù)算，必須實現(xiàn)既定的組織目標(biāo)，因而有利于提高整個預(yù)算系統(tǒng)的責(zé)任性。
零基預(yù)算的負面影響主要就是因工作量的增加，導(dǎo)致了支出部門的抵觸情緒。另一方面，由于零基預(yù)算要求各層組織的預(yù)算決策都要包括替代方案和不同預(yù)算水平的分析，導(dǎo)致了大量重復(fù)的項目分析，最終導(dǎo)致決策效率的損失。因此，和其他預(yù)算方法比較起來，雖然零基預(yù)算在技術(shù)上占有一定的優(yōu)勢，但是復(fù)雜的預(yù)算信息分析和處理工作讓具體部門很頭痛。
此外，零基預(yù)算還存在一些自身固有的缺陷：
首先，零基預(yù)算并不適用于所有類型預(yù)算支出的分析。它遵循從零開始的理念，然而實踐中，很多政府項目是連續(xù)的，服務(wù)于長期發(fā)展規(guī)劃，超過了一個預(yù)算周期，這樣的項目不需要每年重新審查所有的信息。另外，零基預(yù)算不適用于法定支出，法定支出不會因為零基預(yù)算分析預(yù)測的結(jié)果而有所改變。
其次，零基預(yù)算采用的是自下而上的決策模式，由最基層的預(yù)算單位編起，逐層匯總。然而，在政府管理中，很多決策是自上而下的，這和零基預(yù)算所推崇的過程剛好相反。也正是因為如此，基層組織的很多預(yù)算建議無法被最終的預(yù)算決策者所采納。
第三，預(yù)算決策是建立在綜合理性基礎(chǔ)上的，綜合的預(yù)算理性包括了政治、經(jīng)濟、社會、文化和技術(shù)等多個維度。而實際上并不是所有的預(yù)算分析都是建立在所有這些維度基礎(chǔ)之上，尤其是不同級次組織之間，這些維度有著不同的內(nèi)容。影響零基預(yù)算在公共部門中實行的最重要因素是政治層面的。預(yù)算的分配實際上是權(quán)力的分配，零基預(yù)算試圖在每個預(yù)算年度重新考慮預(yù)算安排，意味著原有的權(quán)力分配格局必須發(fā)生變化，原有的政治平衡將被打破，這在公共部門幾乎是不可能的。政府預(yù)算案反映的是領(lǐng)導(dǎo)的政策偏好。因而，那些反映了高層領(lǐng)導(dǎo)政策偏好的預(yù)算建議更容易獲得通過。同時，支出部門編制的預(yù)算請求最重要接受立法機關(guān)的審查，立法機關(guān)審查的結(jié)果更多受到權(quán)力政治的影響，而不是遵循技術(shù)分析的結(jié)果。
