摘要：深入推進網(wǎng)絡(luò)審批進程，運用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立“全程控”的內(nèi)部控制體系框架，設(shè)立流程控制節(jié)點。
一、完善相關(guān)法規(guī)，加強對《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的宣傳貫徹
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》作為一個原則指導(dǎo)性文件，對于改善目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制薄弱的現(xiàn)狀將會起到促進作用，但在具體的內(nèi)部控制實務(wù)操作中，可操作性較差，許多單位會感到茫然，甚至無從下手。因此，可借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》，在《規(guī)范》的基礎(chǔ)上出臺解釋公告、評價指引和審計指引等配套文件。一是根據(jù)不同性質(zhì)類型的行政事業(yè)單位，出具多個解釋公告，融入不同單位的經(jīng)濟活動特點，詳細解釋《規(guī)范》的理念和要求，并將其應(yīng)用于不同行政事業(yè)單位，幫助其構(gòu)建內(nèi)部控制體系。二是發(fā)布評價指引，規(guī)定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價的目標、原則、責(zé)任主體、范圍、內(nèi)容、評價方法、缺陷認定、報告出具等內(nèi)容，通過強制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的自我評價推動其內(nèi)部控制的進一步完善。三是在審計指引中明確審計主體、審計責(zé)任、審計范圍和與政府審計的關(guān)系等內(nèi)容。通過頒布解釋公告、評價指引和審計指引來強化行政事業(yè)單位的風(fēng)險管理思想、內(nèi)部控制措施和自我改善能力，從而推進內(nèi)部控制體系的完善。同時，改變目前《規(guī)范》宣傳和培訓(xùn)力度不夠的現(xiàn)狀，尤其是加強對行政事業(yè)單位“一把手”的宣傳，強調(diào)其在內(nèi)部控制建設(shè)中的責(zé)任，從而真正開展內(nèi)部控制制度建設(shè)。
二、增強內(nèi)部控制意識，打造“一把手”工程
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個全局參與的工作，只有高層領(lǐng)導(dǎo)充分認識到內(nèi)部控制的重要性，才能監(jiān)督建立起完善的內(nèi)部控制體系。要通過企業(yè)文化、宣傳教育培養(yǎng)員工的內(nèi)部控制意識，強化員工風(fēng)險防范意識和風(fēng)險處理能力，并采取一定的獎懲措施。應(yīng)注意成立“一把手”為主的內(nèi)部控制建設(shè)小組?！耙话咽帧痹谛姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中的作用不言而喻。應(yīng)該認識到，內(nèi)部控制建設(shè)同樣是“一把手”工程。內(nèi)部控制“一把手”工程建設(shè)應(yīng)付諸實際，真正落地，不能形式上重視，實質(zhì)上不重視，否則，內(nèi)部控制的建設(shè)就容易變成應(yīng)付監(jiān)管的形式。
三、健全內(nèi)部控制制度，優(yōu)化內(nèi)部控制機構(gòu)和人員配置
內(nèi)部控制缺陷之一是內(nèi)部控制的設(shè)計缺陷，而造成設(shè)計缺陷的主要原因就是內(nèi)部控制制度的不健全、不合理。解決這一問題的主要途徑就是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制負責(zé)人要在學(xué)習(xí)《規(guī)范》的基礎(chǔ)上，參照其各項業(yè)務(wù)的規(guī)定，合理梳理、分析本單位各項業(yè)務(wù)的流程，結(jié)合本單位的實際情況完善內(nèi)部控制規(guī)定，并合理運用內(nèi)部控制方法，以達到互相制衡、互相監(jiān)督的目的。此外，在內(nèi)部控制機構(gòu)方面，沒有設(shè)置相應(yīng)機構(gòu)的要依照規(guī)定設(shè)置機構(gòu)；設(shè)置機構(gòu)不完善的單位，要盡快完善相關(guān)機構(gòu)。但是應(yīng)注意以下兩點：一是在設(shè)置內(nèi)部控制機構(gòu)時，要注意保持內(nèi)部控制機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。內(nèi)部控制實施機構(gòu)、內(nèi)部控制審計機構(gòu)應(yīng)該由單位領(lǐng)導(dǎo)直接分管，且兩個機構(gòu)應(yīng)屬不同的領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)。二是在設(shè)立內(nèi)部控制機構(gòu)時，每一項業(yè)務(wù)在不同的環(huán)節(jié)應(yīng)做到均有不同的部門參與，以達到全員參與、相互制衡的目的。
四、強化風(fēng)險管理，改變風(fēng)險應(yīng)對戰(zhàn)略
風(fēng)險管理是風(fēng)險識別、評估和應(yīng)對的過程，是內(nèi)部控制過程的核心部分，風(fēng)險管理的思想和措施直接影響著內(nèi)部控制實施的效果。在強化風(fēng)險管理的過程中應(yīng)做到以下幾點：首先，要加強風(fēng)險管理意識。特別是在未來的一段時間，全面風(fēng)險管理的思想將持續(xù)影響全世界的各個領(lǐng)域。其次，要將風(fēng)險管理的關(guān)口前移。傳統(tǒng)的風(fēng)險管理都是在分析出風(fēng)險之后才采取應(yīng)對措施，這樣，單位的損失有可能已經(jīng)發(fā)生，這樣的風(fēng)險管理理念已不再適合未來的發(fā)展趨勢。在全面風(fēng)險管理的時代，風(fēng)險管理已經(jīng)不僅僅是事后管理，而是事前預(yù)防。因此，單位人員的風(fēng)險管理思想要與時俱進，變風(fēng)險承受、降低為風(fēng)險防控、規(guī)避、分擔，建立風(fēng)險預(yù)警機制，通過對風(fēng)險的前期管理盡可能規(guī)避風(fēng)險。再次，單位要適時引進先進的風(fēng)險評估技術(shù)和風(fēng)險管理方法。其中，最重要的是風(fēng)險預(yù)測和風(fēng)險分析的模型與技術(shù)，這些模型和技術(shù)的應(yīng)用能在一定程度上提高風(fēng)險的預(yù)防能力。
五、完善行政審批運行機制，健全行政審批制度管理體制
運行機制是行政審批制度中的主體機制，審批程序和執(zhí)行機構(gòu)對運行機制作用的發(fā)揮有重要影響，因此，要完善行政審批運行機制，就必須優(yōu)化審批程序，建設(shè)審批執(zhí)行機構(gòu)。首先，優(yōu)化審批程序。一是明確申請程序。行政審批機關(guān)應(yīng)該公開審批程序和基本條件，尊重申請人的知情權(quán)；認真回復(fù)申請人提出的相關(guān)問題并及時最終審批結(jié)果和處理措施；審批機關(guān)不能要求申請人提供與審批項目無關(guān)的信息，保護申請人的基本信息不被泄露。二是嚴格受理程序。限定行政審批機構(gòu)受理審批項目的期限，并及時告知申請者是否受理，如果超過期限未做出決定和回復(fù)，行政審批機構(gòu)要承擔責(zé)任。三是健全審查程序。行政審批機構(gòu)應(yīng)當嚴格按照審查程序和要求，對所提交的材料進行審查，并及時做出答復(fù)，在審查過程中要遵守相應(yīng)的回避制度。四是規(guī)范審批程序。下放審批權(quán)限，減少審批層級，落實好責(zé)任分工，實現(xiàn)統(tǒng)一把關(guān)、統(tǒng)一審批，提高審批效率。其次，成立專門的行政審批執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)一受理審批、協(xié)調(diào)各部門工作、統(tǒng)一發(fā)布信息、統(tǒng)一人員管理，充分發(fā)揮“大部門”審批服務(wù)的優(yōu)勢。最后，深入推進網(wǎng)絡(luò)審批進程，運用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提高“一站式”審批服務(wù)網(wǎng)站建設(shè)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布、申請、審批流程，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)審批的規(guī)范化和高效化。
六、建立“全程控”的內(nèi)部控制體系框架，設(shè)立流程控制節(jié)點
行政事業(yè)單位應(yīng)借鑒企業(yè)內(nèi)部控制，對公共職能履行過程中的各項業(yè)務(wù)進行梳理，建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，制定適合本單位的組織結(jié)構(gòu)圖、崗位說明書和管理權(quán)限等，明確單位業(yè)務(wù)流程，確保不相容崗位相互分離，實現(xiàn)崗位之間的制約和監(jiān)督?？梢越梃b深圳市交通運輸委員會內(nèi)部控制體系建設(shè)案例，圍繞“以預(yù)算管理為主線、以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系框架，立足于本單位的實際業(yè)務(wù)情況，針對預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、政府采購管理、專項資金管理六大與資金管控密切相關(guān)的業(yè)務(wù)，形成系列內(nèi)部控制手冊。并在梳理流程控制節(jié)點、崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，編制各項業(yè)務(wù)的“風(fēng)險控制矩陣”及各個子流程的流程圖，明確各關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的風(fēng)險點及其管控要求，形成以資金管控為核心的全流程風(fēng)險管控體系。
七、引入事前評審機制，增強預(yù)算編制的科學(xué)性與準確性
行政事業(yè)單位加強預(yù)算項目的內(nèi)部事前評審工作，對預(yù)算項目進行科學(xué)論證和細致測算，不僅能為國家節(jié)約資金，更重要的是規(guī)范了項目管理，為行政事業(yè)單位科學(xué)決策提供可靠的技術(shù)依據(jù)，也促進了各單位提高項目預(yù)算過程管理的水平。行政事業(yè)單位部門預(yù)算應(yīng)建立起科學(xué)、專業(yè)的評審環(huán)節(jié)，積極探索財政投資評審工作與部門預(yù)算管理工作的有機結(jié)合。部門預(yù)算編制要抓好一頭一尾，頭要做好項目的技術(shù)評審，確保項目預(yù)算的真實性、準確性；尾要做好監(jiān)督檢查和績效考評工作。具體做法如下：一是制定并下達部門預(yù)算項目評審計劃，為全年部門預(yù)算項目評審工作有計劃地實施奠定基礎(chǔ)；二是針對部門預(yù)算項目進行前期摸底調(diào)查，在業(yè)務(wù)處室和主管部門的配合下，抽調(diào)專人深入項目單位，對重點評審項目進行詳細摸底調(diào)查；三是針對摸底過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時向各業(yè)務(wù)主管處室反映情況，提出對項目預(yù)算編制深度不夠、預(yù)算過粗以及實施內(nèi)容不明確的項目不予評審的意見和加強項目前期論證、細化項目預(yù)算及前期必備資料管理的建議；四是就如何做好項目前期準備工作，合理編制項目預(yù)算，向項目單位逐一進行講解，并注重從項目技術(shù)管理角度引導(dǎo)項目單位規(guī)范預(yù)算編制程序和行為。
八、優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行審批，明確職責(zé)設(shè)計
行政事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算指標，在預(yù)算執(zhí)行過程中應(yīng)要求各內(nèi)設(shè)機構(gòu)和二級單位進行收入登記和確認，并按月報送收入情況表。按照年度收入計劃和進度，根據(jù)業(yè)務(wù)進展情況編制資金使用計劃，并依規(guī)定的程序向財政部門或上級主管部門申請撥付資金，做到以收定支，確保資金收支平衡。嚴格在批復(fù)的預(yù)算額度和范圍內(nèi)開支，對預(yù)算實施過程和完成結(jié)果進行監(jiān)督和檢查。同時，將預(yù)算審批事項進行分類涉及，在不同環(huán)節(jié)合理設(shè)置審批管控方式。具體而言，各個業(yè)務(wù)部門應(yīng)按照內(nèi)部分解批復(fù)的收支計劃嚴格執(zhí)行預(yù)算，按內(nèi)部規(guī)定履行相關(guān)支出審批手續(xù)；歸口部門對其統(tǒng)籌事項的預(yù)算收支執(zhí)行情況負責(zé)，定期向財務(wù)部門報送項目進程相關(guān)報表。收入執(zhí)行部門應(yīng)努力按計劃完成任務(wù)，“三公”經(jīng)費統(tǒng)籌部門應(yīng)對“三公”預(yù)算嚴格實行總額控制；采購、工程和信息化統(tǒng)籌部門應(yīng)合理安排、督促相關(guān)準備工作；財務(wù)部門按財政管理規(guī)定程序申請資金，確保資金及時到賬和及時撥付，并對本單位預(yù)算執(zhí)行進度和計劃完成情況進行匯總分析，定期向財務(wù)部門報送預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)計報表；領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)定期召開本單位預(yù)算執(zhí)行進度分析會，審閱預(yù)算執(zhí)行情況分析報告，對預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的異常情況加強管理，追查責(zé)任。
九、強化“三公經(jīng)費”和專項資金控制
通過預(yù)算收支控制、歸口控制、審批控制、單據(jù)控制、程序控制和標準控制，優(yōu)化行政事業(yè)單位收支業(yè)務(wù)控制流程。通過風(fēng)險分析，在重大風(fēng)險點設(shè)置審批崗位，明確審批權(quán)限和責(zé)任，特別是重點經(jīng)費（“三公”經(jīng)費）支出審批權(quán)限?！叭苯?jīng)費實行重點管理，年初預(yù)算批復(fù)后，由財務(wù)部門下達經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)審批的“三公”經(jīng)費總控制額度，單位在控制額度內(nèi)每月或季度末向財務(wù)部門報送下季度“三公”經(jīng)費用款計劃，由單位財務(wù)部門調(diào)度指標后在額度內(nèi)執(zhí)行。對于專項經(jīng)費，應(yīng)制定專項資金管理辦法，通過程序控制和票據(jù)管理，杜絕存在專項資金與公用經(jīng)費互補使用的現(xiàn)象。
十、設(shè)置采購價格信息化監(jiān)控平臺，加強政府采購評審
職能部門應(yīng)根據(jù)單位的實際需要，制定年度購置計劃，杜絕隨意、臨時購置行為。建立健全單位采購機構(gòu)的內(nèi)部控制制度，要特別加強對采購前的評估和論證。要加強采購經(jīng)費預(yù)算，壓縮采購批次，充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模效應(yīng)，降低采購成本。監(jiān)督部門要介入招標采購的全過程，包括招標階段的監(jiān)督，即招標文件的審核備案和招標公告的發(fā)布；開標過程的監(jiān)督，主要是評標專家的抽取，應(yīng)由監(jiān)察部門來進行，必須保證抽取的隨機性和專家的保密性；事后監(jiān)督，即商務(wù)談判和確定中標人后的合同履行階段的監(jiān)督。具體而言，為解決行政事業(yè)單位政府采購業(yè)務(wù)中存在的問題，第一，優(yōu)化政府采購機構(gòu)與崗位設(shè)計，明確和重大風(fēng)險點和主要控制環(huán)節(jié)，從程序上規(guī)范政府采購運作流程。第二，可以設(shè)置采購價格信息化監(jiān)控平臺，專設(shè)人員通過對市場價格變動情況進行全面實時的跟蹤和對比分析，建立各個地區(qū)和網(wǎng)絡(luò)商城的價格采集信息系統(tǒng)，對采購價格進行審核和評價，并定期在網(wǎng)站上更新發(fā)布。第三，應(yīng)加強政府采購的評審機制，加強專家評委庫的建設(shè)，實現(xiàn)精細化管理。第四，可以通過改進招投標方式，如建立隨機抽取招標代理機構(gòu)和供應(yīng)商制度，消除人為“指定”因素，從源頭上杜絕腐敗行為和違法亂紀行為的滋生。
十一、健全實物資產(chǎn)管理制度，防控對外投資風(fēng)險
一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)明確實物資產(chǎn)管理部門，建立資產(chǎn)管理關(guān)鍵崗位責(zé)任制，實施實物資產(chǎn)不相容崗位分離。通過實物資產(chǎn)驗收環(huán)節(jié)和處置環(huán)節(jié)的風(fēng)險控制和審批崗位設(shè)置，對基建賬長期掛賬不清理、資產(chǎn)處置變價收入自己留用、房屋租金收入單獨核算、截留應(yīng)上繳的財政收入等現(xiàn)象應(yīng)從程序上加以防范。另一方面，要強化對外投資的控制與管理。建立健全對外投資決策程序和管理制度，合理設(shè)置審批崗位，明確各相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保對外投資的可行性研究與評估、對外投資決策與執(zhí)行、對外投資處置的審批與執(zhí)行等得以有效控制。
十二、健全基建工程招投標制度，實行合同管理和項目全程跟蹤審計制度
為了維護工程招投標工作的嚴肅性和公平性，工程招標管理機構(gòu)要通過集體民主產(chǎn)生，制定工程招標文件也要群策群力。實行合同管理和項目全程跟蹤審計制度。行政事業(yè)單位首先要嚴格合同管理制度，中標企業(yè)要及時簽訂承包合同，在合同中明確關(guān)鍵性條款。其次是聘請項目審計單位對工程進行跟蹤審計，重點強化對工程計量支付和設(shè)計變更的管理。通過事前、事中、事后的全過程跟蹤審計，使單位建設(shè)項目投資達到預(yù)期目標，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的預(yù)警作用。
十三、健全內(nèi)部會計控制體系，強化內(nèi)部牽制
行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度應(yīng)涵蓋其所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動。針對具體管理中涉及的財、物等各個關(guān)鍵點，建立相互驗證、相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部牽制制度，確保決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各環(huán)節(jié)都能夠落實到位。內(nèi)部會計控制體系主要抓好如下四方面的控制：一是會計憑證控制。單位要按照有關(guān)規(guī)定，對會計原始憑證和記賬憑證進行業(yè)務(wù)處理，主要包括對原始單據(jù)憑證的真實性和合法性的審核、復(fù)核，對記賬憑證的填寫、記賬、過賬、簽章等方面的控制，尤其是對“假發(fā)票”問題的鑒證和監(jiān)控。二是會計賬簿控制。會計賬簿控制的環(huán)節(jié)與內(nèi)容包括：賬簿的設(shè)置、啟用、登記、更正、對賬和結(jié)賬等。三是財務(wù)報告控制。財務(wù)報告控制的內(nèi)容有：編制報告的依據(jù)、要求、報告的合法性和真實性等。四是機構(gòu)及人員管理制度。主要包括財務(wù)機構(gòu)管理辦法、崗位管理制度、財務(wù)人員管理辦法、會計委派制度、財務(wù)人員職業(yè)道德規(guī)范、財務(wù)人員考核辦法、科研成果獎勵辦法等方面。
十四、內(nèi)外聯(lián)動，加強內(nèi)部控制的審計與監(jiān)督
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的審計與監(jiān)督主要包括內(nèi)部控制的自我評價、內(nèi)部審計監(jiān)督和外部審計監(jiān)督。行政事業(yè)單位由于不具備“三會一層”的管理組織和股權(quán)結(jié)構(gòu)，單位“一把手”須對單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)，同時充分發(fā)揮單位財務(wù)、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門在內(nèi)部控制中的作用，根據(jù)外部監(jiān)管要求和單位實際情況優(yōu)化和調(diào)整組織架構(gòu)，設(shè)置與設(shè)計內(nèi)部控制職能部門或崗位，處理好組織架構(gòu)中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分配，形成三權(quán)分立互相制衡的有效機制，還要在業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)對流程中的崗位職責(zé)進行分工，相互監(jiān)督同時兼顧效率。同時，應(yīng)重視內(nèi)部審計在內(nèi)部控制評價、維護方面的作用。
十五、運用信息技術(shù)，實現(xiàn)信息化落地
項目落實是內(nèi)部控制體系建設(shè)的關(guān)鍵，特別是在政府行業(yè)推行新舉措或?qū)υ兄贫冗M行強化，都涉及政府組織行為的變革，實施難度較高?？梢圆扇⌒畔⒒涞氐姆椒?，建立“全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)”及其操作手冊，對于穩(wěn)定的、有規(guī)律的控制措施通過信息化系統(tǒng)進行程序化和固化，從而切實落實各項管理制度。信息系統(tǒng)可以分為三部分：第一部分即核心部分，為預(yù)算執(zhí)行過程控制平臺，涵蓋預(yù)算指標管理、預(yù)算分配發(fā)布、借款報銷、支付審核、出納受理等業(yè)務(wù)模塊以及采購管理、合同管理等控制模塊；第二部分為財務(wù)綜合服務(wù)和決策支持平臺，對業(yè)務(wù)部門和領(lǐng)導(dǎo)提供財務(wù)服務(wù)；第三部分為數(shù)據(jù)交換平臺。三部分相互銜接，形成有效的服務(wù)于單位內(nèi)部控制活動的信息化系統(tǒng)。
作者：行政事業(yè)單位如何開展內(nèi)部控制課題組
