【摘要】財政部近期公布了《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則（征求意見稿）》，本文將其與2002年9月印發(fā)的《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》進行對比，發(fā)現(xiàn)征求意見稿最少存在35個項目有增刪，體現(xiàn)了先進性和科學性。同時征求意見稿也存在一些制度設(shè)計缺陷，尚有較大改進的空間。
【關(guān)鍵詞】解讀 基本建設(shè) 財務(wù)規(guī)則 修訂
2002年9月財政部印發(fā)了《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》的通知（以下簡稱“財建［2002］394號”），2013年4月財政部公布了《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則（征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”），財建［2002］394號同時廢止。之所以要發(fā)布意見稿，主要基于以下原因：①“財建［2002］394號”部分內(nèi)容陳舊或存在漏洞。②深化行政事業(yè)單位分類改革。③財政部2012年先后修訂了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第68號）、《事業(yè)單位會計準則》（財政部令第72號）、《事業(yè)單位會計制度》（財會［2012］22號）。為了與上述新事業(yè)單位規(guī)定有效對接，必須同步修訂之。本文擬對意見稿作以下解讀。
一、財建［2002］394號與意見稿的內(nèi)容比較
1. 制定依據(jù)?！耙庖姼濉眲h除了“根據(jù)《預(yù)算法》、《會計法》和《政府采購法》等法律、行政法規(guī)、規(guī)章”等依據(jù)。
2. 章節(jié)條款?！柏斀ǎ?002］394號”僅有46款再加2張附表，全文約5 900字，“意見稿”共12章70款，全文7 800多字，后者更系統(tǒng)、更全面。3. 制定目的。“意見稿”刪除了“為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和投融資體制改革的需要”，增加了“保護投資者合法權(quán)益”。首先，我國已確定了市場經(jīng)濟地位，應(yīng)清除計劃經(jīng)濟的殘痕。其次，財政部2012年8月出臺了《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》，依法確認國家對國有資產(chǎn)的所有權(quán)和事業(yè)單位對國有資產(chǎn)的占有、使用權(quán)。最后，基本建設(shè)經(jīng)營性項目可多渠道籌集資金，經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)鼓勵和引導社會資本參與建設(shè)，投資主體多元化必然更加重視保護者的合法權(quán)益。
4. 適用范圍?！柏斀ǎ?002］394號”僅包括適用、參照執(zhí)行和不執(zhí)行3個層次。“意見稿”涵蓋了適用、參照執(zhí)行、應(yīng)當執(zhí)行、可簡化執(zhí)行、可不執(zhí)行5個層次。
5. 基本原則。“意見稿”除了執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度外，還應(yīng)遵循勤儉節(jié)約、量力而行、講求實效的原則，意在貫徹中共十八大之后中央政府提倡勤儉節(jié)約、實干興邦的務(wù)實精神。
6. 主要任務(wù)?！耙庖姼濉边\用項目管理思想對“財建［2002］394號”進行了系統(tǒng)梳理，確定了項目不同階段的不同任務(wù)：事前防范財務(wù)風險；事中加強項目核算管理，規(guī)范和控制建設(shè)成本；事后實施績效評價。
7. “意見稿”新界定了基本建設(shè)的內(nèi)涵（以新增工程效益或擴大生產(chǎn)能力等為主要目的新建、續(xù)建、改擴建、遷建、大型維修改造工程及相關(guān)工作），縮減了建設(shè)單位人為操縱的空間。
8. “財建［2002］394號”規(guī)定職能部門和主管部門的職能比較簡單籠統(tǒng)，而“意見稿”具有總體性規(guī)定，進一步明確了基建項目各階段中職能部門和主管部門的具體職責（詳見表1）。
9. 建設(shè)單位基礎(chǔ)工作。首先新增了“建立健全內(nèi)部控制制度和項目財務(wù)信息披露制度；單獨建賬、單獨核算，期末按有關(guān)要求將核算情況納入單位賬簿及相關(guān)報表；做好核算資料檔案管理；實行會計集中核算和項目代建制”。其次把“向財政部門報送基建財務(wù)報表”修改為“向財政部門、項目主管部門報送各類基建財務(wù)報表及資料”，這表明項目建設(shè)單位要接受財政部門和項目主管部門的雙重監(jiān)管。最后刪除了“主要變更事項應(yīng)向同級財政部門提交有關(guān)文件、資料的復(fù)制件”。
10. “意見稿”新增了“建設(shè)資金”的界定：一是自籌資金，各類投資者投入資金（除財政資金外），事業(yè)單位提取的修購基金、企業(yè)自有資金、各類借款、企業(yè)或公司債券及其他自籌資金；二是財政資金，公共財政預(yù)算安排的基本建設(shè)投資和其他專項建設(shè)資金，政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算安排的建設(shè)資金等，由政府按規(guī)定授權(quán)舉債融資取得的資金。另外增加了建設(shè)資金管理“專款專用”的原則。
11. 建設(shè)資金來源及會計處理。第一，“意見稿”新增了“非經(jīng)營性項目建設(shè)資金應(yīng)按國家有關(guān)規(guī)定籌集……經(jīng)營性項目可多渠道籌集，為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)鼓勵和引導社會資本參與項目建設(shè)”。第二，刪除了“經(jīng)營性項目籌集的資本金，須聘請中國注冊會計師驗資并出具驗資報告”的規(guī)定。第三，投資者以實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)等非貨幣資產(chǎn)投入項目的資本金，由“必須經(jīng)過有資格的資產(chǎn)評估機構(gòu)依照法律、行政法規(guī)評估作價”變更為“應(yīng)委托有資格的資產(chǎn)評估機構(gòu)依法評估作價”，且“作價出資的比例應(yīng)符合國家有關(guān)規(guī)定”。第四，經(jīng)營性項目收到投資者投入項目資本金及溢價的會計處理，不再分建設(shè)期間和建成交付使用并辦理竣工財務(wù)決算后。
12. “意見稿”新增了建設(shè)單位財政資金的賬務(wù)處理：一是經(jīng)營性項目，屬于國家直接投資、資本金注入的，作為項目國家資本或國有資本公積管理；屬于投資補助的，國家撥款時對權(quán)屬有規(guī)定的按規(guī)定執(zhí)行，沒有規(guī)定的作為資本公積管理，建設(shè)單位同意增資擴股的可作為國家資本或國有資本公積管理；屬于有償性資助的，作為項目負債管理（專項應(yīng)付款）；屬于財政貼息的，與“財建［2002］394號”相同。二是非經(jīng)營性項目取得的財政資金，按國家有關(guān)規(guī)定管理和核算。三是項目收到的社會捐贈，捐贈者與受贈者有捐贈協(xié)議或捐贈者有指定要求的，按協(xié)議或要求管理；無協(xié)議和要求的，經(jīng)營性項目作為資本公積管理，非經(jīng)營性項目視同財政資金管理。
13. 預(yù)算管理。“意見稿”新增了“項目建設(shè)單位應(yīng)細化項目預(yù)算……項目財政資金預(yù)算在執(zhí)行中一般不予調(diào)整”等表述，預(yù)算編制主體由“建設(shè)單位的主管部門”修改為“項目建設(shè)單位”。
14. 建筑安裝工程投資支出?！耙庖姼濉眲h除了“不包括被安裝設(shè)備本身的價值及按照合同規(guī)定支付給施工企業(yè)的預(yù)付備料款和預(yù)付工程款”，因為“被安裝設(shè)備本身的價值”計入設(shè)備投資支出，“預(yù)付備料款和預(yù)付工程款”在未辦理結(jié)算前屬于建設(shè)單位的債權(quán)性質(zhì)。
15. 設(shè)備投資支出。“意見稿”刪除了“包括需要安裝設(shè)備、不需要安裝設(shè)備和為生產(chǎn)準備的不夠固定資產(chǎn)標準的工具、器具的實際成本”及“需要安裝設(shè)備”和“不需要安裝設(shè)備”的解釋。
16. 待攤投資支出?！耙庖姼濉笔紫任⒄{(diào)了待攤投資支出的概念，由“按項目概算內(nèi)容發(fā)生的，按照規(guī)定應(yīng)當分攤計入交付使用資產(chǎn)價值的各項費用支出”變更為“按批準的建設(shè)內(nèi)容發(fā)生的，應(yīng)分攤計入相關(guān)資產(chǎn)價值的各項費用支出”。
其次允許計入的范圍有所不同：①刪除了“建設(shè)單位管理費、經(jīng)濟合同仲裁費、律師代理費、壞賬損失、調(diào)整器材調(diào)撥價格折價、航道維護費、航標設(shè)施費、航測費”等計劃經(jīng)濟的或特定行業(yè)的費用項目，增加了“契稅、印花稅、項目建設(shè)管理費、代建管理費、債券利息、森林植被恢復(fù)費、系統(tǒng)集成支出”等生態(tài)環(huán)保、高新技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等有關(guān)的項目。②車船使用稅變?yōu)檐嚧悺＂燮髽I(yè)債券發(fā)行費用變?yōu)椤皞l(fā)行費用”。在建設(shè)期間的建設(shè)資金存款利息收入，“意見稿”要求先沖減債務(wù)利息支出，若利息收入超過利息支出的部分，再沖減待攤投資總支出。④對于單項工程報廢，刪除了“必須經(jīng)有關(guān)部門鑒定……凈損失經(jīng)財政部門批準”。
最后禁止計入的范圍增加了“其他不屬于本項目應(yīng)負擔的支出”，體現(xiàn)了專款專用的原則。
17. 其他投資支出?！耙庖姼濉痹黾恿恕稗k公生活用家具、器具購置支出，軟件研發(fā)及不能計入設(shè)備投資的軟件購置支出等”，刪除了“各種無形資產(chǎn)和遞延資產(chǎn)發(fā)生的支出”。
18. 項目建設(shè)管理費。發(fā)生的起止時點由“項目開工之日起至辦理竣工財務(wù)決算之日”修改為“項目籌建至竣工財務(wù)決算之日”，刪除了若干個列舉項目。
19. “意見稿”新增了財政資金用于項目前期工作經(jīng)費的處理：若項目被批準建設(shè)，則列入項目建設(shè)成本；若項目未被批準或批準后又被取消，已支出的財政資金部分，按規(guī)定程序報同級財政部門批準后作核銷處理。
20. 基建收入。范圍總體未變，但表述有所不同：第一，將“純收入”改為“凈收入”，更符合財務(wù)會計的表達習慣。第二，凈收入的會計處理，“經(jīng)營性項目基建收入的稅后收入，相應(yīng)轉(zhuǎn)為生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的盈余公積”變更為“項目建設(shè)單位屬企業(yè)類的，按國家有關(guān)規(guī)定處理”；“非經(jīng)營性項目基建收入的稅后收入，相應(yīng)轉(zhuǎn)入行政事業(yè)單位的其他收入”變?yōu)椤绊椖拷ㄔO(shè)單位屬行政事業(yè)類的，相應(yīng)轉(zhuǎn)入行政事業(yè)單位的其他收入”。第三，不再作為基建收入的情形，“凡已超過批準的試運行期，并已符合驗收條件但未及時辦理竣工驗收手續(xù)的……所實現(xiàn)的收入作為生產(chǎn)經(jīng)營收入”變?yōu)椤胺向炇諚l件而未按規(guī)定及時辦理竣工驗收的經(jīng)營性項目所實現(xiàn)的收入”，刪除了試運行期的規(guī)定。
21. 工程建設(shè)副產(chǎn)品變價收入。增加了“其他項目建設(shè)過程中產(chǎn)生或伴生的副產(chǎn)品、試驗產(chǎn)品的變價收入”，將“油(汽)田鉆井建設(shè)中的原油(汽)收入”改為“油氣、油田鉆井建設(shè)中的原油氣收入”。
22. 負荷試車和試運行收入。把“水、電、熱費收入”變更為“供水、供電、供熱收入”，表達更完整，刪除了“鐵路臨時運營收入”、負荷試車和試運行收入的確定方法、“負荷試車費用計入建設(shè)成本”等。
23. 其他收入。刪除了“工程建設(shè)期間各項索賠以及違約金等其他收入”，但將其調(diào)整到“第四章 建設(shè)成本管理”第三十條。
24. 刪除了試運行期及建設(shè)項目組織驗收、移交生產(chǎn)或使用的條件等規(guī)定，取消了“試生產(chǎn)期間一律不得計提固定資產(chǎn)折舊”。
25. 工程價款結(jié)算。“意見稿”增加了工程價款結(jié)算的定義、“應(yīng)遵循合法、平等、誠信”的原則、竣工價款結(jié)算的期限（預(yù)防惡意拖欠工程款），預(yù)留工程質(zhì)量保證金的清算時間由“待工程竣工驗收一年后”變更為“工程交付使用缺陷責任期滿后”，缺陷責任期一般在基建項目合同中有明確的約定。
26. 竣工財務(wù)決算管理。第一，關(guān)于決算資料，新增了“與項目決算相關(guān)的材料”，覆蓋面更大、更完整。第二，關(guān)于決算前的準備工作，把“賬務(wù)處理……做到賬賬、賬證、賬實、賬表相符”精簡為“賬目核對及賬務(wù)調(diào)整”；項目剩余的各種材料、設(shè)備、工具、器具由“妥善保管或按照國家規(guī)定進行處理”一律按“變價處理”。第三，關(guān)于決算時，刪除了決算依據(jù)、決算組織領(lǐng)導、“3個月內(nèi)完成竣工財務(wù)決算的編制工作”及“原機構(gòu)不得撤銷，項目負責人及財務(wù)主管人員不得調(diào)離”等表述；增加了“應(yīng)將待攤投資支出按合理比例分攤計入交付使用資產(chǎn)、轉(zhuǎn)出投資價值及待核銷基建支出”。第四，關(guān)于決算報批，刪除了大中小型的劃分標準；收回了國家確定的重點小型項目由財政部授權(quán)主管部門審批的權(quán)限；新增了大型項目的單項工程可單獨審批（詳見表2）。
27. “意見稿”新增了“一般不得預(yù)留尾工工程，確需預(yù)留尾工工程的，尾工工程投資按不超過批準的項目概算總投資的5%控制”，預(yù)防一些項目建設(shè)單位故意化整為零以逃避監(jiān)管。
28. 項目隸屬關(guān)系發(fā)生變化時，“意見稿”刪除了“由劃轉(zhuǎn)雙方的主管部門報同級財政部門審批，并辦理資產(chǎn)、財務(wù)劃轉(zhuǎn)手續(xù)”，盡量減少行政審批環(huán)節(jié)。
29. “意見稿”增加了資產(chǎn)交付的概念“項目竣工驗收合格后將形成的資產(chǎn)交付或結(jié)轉(zhuǎn)生產(chǎn)使用單位的行為”，明確了資產(chǎn)交付的范圍，不僅包括固定資產(chǎn)還有流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等。對于視同已正式投產(chǎn)的項目，刪除了“所實現(xiàn)的收入作為生產(chǎn)經(jīng)營收入，不再作為基建收入管理”。
30. 非經(jīng)營性項目財務(wù)處理。首先，非經(jīng)營性項目發(fā)生范圍增加了家庭或個人的支出（主要是移民安置項目）、毀損道路修復(fù)、護坡及清理，將“江河清障、航道清淤”修改為“江河清障疏浚、航道整治”。其次，待核銷基建支出、轉(zhuǎn)出投資的處理增加了審批部門的審核確認環(huán)節(jié)。再次，新增移民安置補償中形成實物資產(chǎn)的處理，“產(chǎn)權(quán)歸集體或單位的，作轉(zhuǎn)出投資處理；產(chǎn)權(quán)歸移民所有的，作待核銷基建支出處理”。
31. 經(jīng)營性項目財務(wù)處理。首先，新增了項目被取消和報廢、江河清障等不能形成資產(chǎn)的投資支出，及采購設(shè)備和系統(tǒng)集成（軟件）中包含的交付使用后運行維護等費用，計入生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)當期損益。其次，將項目范圍中的“專用公路”修改為“專用道路”，把“必須與有關(guān)部門明確界定投資來源和產(chǎn)權(quán)關(guān)系”改為“應(yīng)與有關(guān)部門明確界定投資來源和產(chǎn)權(quán)關(guān)系”。最后，關(guān)于建設(shè)單位投資建設(shè)但產(chǎn)權(quán)不歸屬本單位的處理，由“作無形資產(chǎn)處理”變更成“在資產(chǎn)移交時按實際建設(shè)成本計入生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)當期損益”。
32. 結(jié)余資金管理。非經(jīng)營性項目結(jié)余資金歸還項目貸款后還有結(jié)余，30%作為項目建設(shè)單位留成收入的用途中，刪除了“職工獎勵和工程質(zhì)量獎”；70%按項目投資來源比例歸還投資者時，新增了“財政資金繳回同級財政部門”。增加了“項目終止、報廢或者未按批準的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標準等建設(shè)所剩余的建設(shè)資金”的處理辦法。
33. 新增了項目績效評價的內(nèi)容。如項目資金使用的規(guī)范性、有效性以及投入運營效果等；績效評價的原則，尤其是社會效益和生態(tài)效益相結(jié)合原則。
34. 新增了對項目資金全過程實時監(jiān)管，這是緣于2012年11月財政部制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，意在提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防控機制建設(shè)。對于違反財經(jīng)紀律的行為，依照《財政違法行為處罰處分條例》的規(guī)定處理，并追究責任。
35. 附則。新增了中央項目主管部門制定建設(shè)項目實施細則的權(quán)限，既給以中央項目主管部門一定的自主管理權(quán)也意味著增加其監(jiān)管職責。
二、對意見稿的改進建議
1. 關(guān)于職能部門和主管部門各階段的職能，在建設(shè)成本管理、基建收入管理和資產(chǎn)交付和轉(zhuǎn)出投資管理等環(huán)節(jié)中沒有涉及，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。建議在這些環(huán)節(jié)也要相應(yīng)明確職能部門和主管部門的職能，形成一個較完整的指導和監(jiān)督管理體系。
2. “第四章 建設(shè)成本管理”第二十五條待攤投資支出（四）包括了“項目建設(shè)管理費”，而第二十七條又出現(xiàn)該項目。這是不是相同的項目？在執(zhí)行過程中或許將造成誤解或濫用。若屬于同一成本項目，建議將“第四章 建設(shè)成本管理”第二十七條的內(nèi)容調(diào)入到第二十五條（四）款。
3. 將“工程建設(shè)期間各項索賠以及違約金等其他收入”列入“第四章 建設(shè)成本管理”第三十條，不夠科學嚴謹。建議將其調(diào)整到“第五章 基建收入管理”第三十一條（四）款，文件結(jié)構(gòu)可能更符合邏輯體系。
4. “意見稿”的監(jiān)督管理對象為項目建設(shè)單位各階段的活動，若其違反財經(jīng)紀律的行為，依照《財政違法行為處罰處分條例》進行處理。筆者認為，首先應(yīng)該將“第十一章 監(jiān)督管理”修改為“第十一章 罰則”，處罰對象不僅是項目建設(shè)單位違法違規(guī)的基建財務(wù)行為，還應(yīng)包括職能部門和主管部門的玩忽職守、濫用職權(quán)等行為。其次處罰依據(jù)的法律層次不強、行政處罰力度不大，應(yīng)該加大處罰力度、提高違法違規(guī)成本。
【注】本文系“2012年度廣東省專業(yè)綜合改革試點項目——財務(wù)管理專業(yè)”階段性研究成果。
主要參考文獻
1. 財政部.關(guān)于印發(fā)《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》的通知.財建［2002］394號，2002-09-27
2. 財政部.關(guān)于《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則（征求意見稿）》公開征求意見的通知，2013-04-16
【作 者】
周志勇 吳艷紅 單昭祥（教授）
【作者單位】
（廣東海洋大學寸金學院 廣東湛江 524094）
