一、公共財政與公共財政預(yù)算的概念
公共財政是指國家集中一部分社會資源，為市場提供公共物品和服務(wù)，滿足社會公共需要的分配活動或經(jīng)濟(jì)行為，由財政收入和支出組成。公共財政預(yù)算是指在一定時期內(nèi)國家政府針對公共財政收支問題進(jìn)行計劃，具有計劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性及政治程序性等特性。
公共財政功能主要有三方面。一是資源配置職能。對不能由市場提供的產(chǎn)品，政府通過國家預(yù)算政策來提供，這種活動會對整個經(jīng)濟(jì)資源的使用方式產(chǎn)生影響，如通過財政支出和稅收等手段來進(jìn)行配置。二是收入分配職能。政府可以通過稅收制度和轉(zhuǎn)移支付制度來調(diào)整高低收入差距，同時通過各種補(bǔ)貼和失業(yè)救濟(jì)增加低收入者收入，縮小貧富差距。三是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展職能。通過對公共財政進(jìn)行精確的預(yù)算可以保持經(jīng)濟(jì)在正常軌道上發(fā)展，消除經(jīng)濟(jì)中過大的波動，使就業(yè)充分、物價穩(wěn)定、國際收支平衡。
二、我國公共財政預(yù)算的決策框架
預(yù)算決策機(jī)制包括正式?jīng)Q策機(jī)制和非正式?jīng)Q策機(jī)制。這些決策機(jī)制引導(dǎo)和規(guī)范預(yù)算參與者的行為，形成了預(yù)算決策的基本框架。
整個預(yù)算決策的制定主要涉及收入、支出、過程、執(zhí)行、平衡五個方面，各方面既相互獨立又相互聯(lián)系。（1）收入。政府是提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù)的部門，要獲得生產(chǎn)資源，就必須花錢購買，這就形成公共財政支出。而公共財政收入是公共財政支出的前提和條件，也是政府各項職能得以實現(xiàn)的前提條件。（2）支出。對支出的預(yù)算是對政府決定提供的社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的總量的計劃，根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益原則、公平原則和穩(wěn)定原則制定公共財政支出預(yù)算，使得提供的資源配置達(dá)到最佳狀態(tài)。（3）過程。公共財政預(yù)算的決策制定涉及政府各部門。誰來定制預(yù)算決策、誰來監(jiān)督預(yù)算決策的制定、公共財政收入和支出工作如何分配等問題構(gòu)成了預(yù)算決策制定的過程。（4）執(zhí)行。在公共財政預(yù)算決策之后，政府則執(zhí)行預(yù)算計劃，同時運(yùn)用法律等手段保證預(yù)算計劃與現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相符合。（5）平衡。預(yù)算決策的目的是使經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，減少通貨膨脹或通貨緊縮等不穩(wěn)定現(xiàn)象。因此，在預(yù)算決策實施之后要隨時對計劃進(jìn)行調(diào)整完善，從而保證與現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)狀況相符合。
公共財政預(yù)算涉及眾多政府組織部門和盈利集團(tuán)，甚至公民也在預(yù)算過程中發(fā)揮直接或間接的作用。由于各個參與者的出發(fā)點不同，會產(chǎn)生不同的行為，因此要對各參與者進(jìn)行協(xié)調(diào)。（1）立法機(jī)構(gòu)。立法機(jī)構(gòu)是預(yù)算決策過程中最重要的參與者之一，主要是指由憲法和其他相關(guān)法律授予財政審批與監(jiān)督權(quán)的決策與權(quán)力機(jī)構(gòu)。（2）政府機(jī)關(guān)。政府機(jī)關(guān)在公共預(yù)算決策過程中發(fā)揮著重要的作用，通常是政府預(yù)算的實際提交者，需要通過預(yù)算來實現(xiàn)自己的執(zhí)政綱領(lǐng)，履行職能。（3）核心預(yù)算機(jī)構(gòu)。 核心預(yù)算機(jī)構(gòu)主要是指政府序列中專司預(yù)算的部門，主要職責(zé)是審查各主管部門的預(yù)算申請，協(xié)調(diào)資金分配，并且一旦發(fā)現(xiàn)浪費或其他不合理現(xiàn)象就取消或削減相關(guān)預(yù)算。（4）主管部門。主管部門是管理政府項目并提出最初預(yù)算的機(jī)構(gòu)，在預(yù)算決策過程常處于預(yù)算申請和為申請辯護(hù)的境地。（5）利益集團(tuán)。利益集團(tuán)是決算決策過程中不可忽視的力量，由于對經(jīng)濟(jì)利益的追求，常常成為推動預(yù)算增長的驅(qū)動力量。（6）公民。公民常常起間接的作用，政府等相關(guān)部門可以通過正式或非正式渠道來收集民意，從而制定財政預(yù)算，滿足公民需求。
三、我國公共財政預(yù)算的決策機(jī)制
只有在預(yù)算過程中才能真正理解預(yù)算參與者之間權(quán)力與責(zé)任的分配狀況。我國公共財政預(yù)算的預(yù)算決策結(jié)構(gòu)大致可以分為以下幾種情況。（1）行政主導(dǎo)的預(yù)算。由于權(quán)力分配的不同，存在立法主導(dǎo)、行政主導(dǎo)、立法和行政相互制約的三種最基本的預(yù)算過程。在立法主導(dǎo)的預(yù)算過程中，各個行政機(jī)構(gòu)是立法者的協(xié)助者。在行政主導(dǎo)的預(yù)算過程中，各個行政機(jī)構(gòu)直接對政府負(fù)責(zé)，立法機(jī)構(gòu)只是簡單地批準(zhǔn)行政部門的預(yù)算要求。（2）多元分散的預(yù)算權(quán)力。我國的公共財政預(yù)算決策主要有兩個負(fù)責(zé)人，即政府和黨委書記，此外還存在很多通過非正式渠道影響資源分配的參與者。（3）自下而上的控制預(yù)算。在自下而上的預(yù)算過程中，預(yù)算編制是從每個機(jī)構(gòu)的預(yù)算請求開始的，然后由政府負(fù)責(zé)人及其預(yù)算部門或立法機(jī)構(gòu)審查。從根本上看，我國預(yù)算是一種自下而上為主的預(yù)算程序。（4）封閉的預(yù)算過程。在封閉的預(yù)算過程中，預(yù)算決策不對公眾、新聞媒體、利益集團(tuán)等開放。這在一定程度上損害了公民的知情權(quán)，使得預(yù)算計劃的制訂失去了廣泛的群眾基礎(chǔ)。
我國公共財政預(yù)算的預(yù)算程序大致可以分為以下幾步。（1）一上。部門在收到財政部門編制預(yù)算的通知后，對部門明年的支出進(jìn)行估計，然后報送財政部門。（2）一下。財政部門收到各個部門的預(yù)算后，對各個部門的估算進(jìn)行審查，根據(jù)今年的收入情況和去年的預(yù)算情況，給各個部門下達(dá)控制數(shù)，要求各個部門在控制數(shù)內(nèi)重新編報部門預(yù)算。（3）二上。各個部門在財政部門下達(dá)的控制數(shù)內(nèi)重新編制本部門的預(yù)算，然后再送報財政部門。財政部再匯總編制政府預(yù)算，然后報政府常務(wù)會議討論，報同級黨委審查。此后，財政部門將政府預(yù)算草案報人大常委會初審。最后，人大常委會初審后形成的政府預(yù)算在人大會議召開時提交大會審議通過。（4）二下。人大通過的預(yù)算由財政部門批復(fù)給各部門，開始執(zhí)行預(yù)算。
我國公共財政預(yù)算應(yīng)堅持以下原則。（1）公平原則。公平本義是指處理事情合情合理，不偏袒任何一方面，各部門要秉著社會公平、政治公平、制定公平、經(jīng)濟(jì)公平、分配公平等原則，還要處理好人與人、人與社會之間利益關(guān)系的平衡。（2）效率原則。任何決策的目的都是利用最少的成本達(dá)到最大的利益。我國公共財政預(yù)算決策也是如此，其制定和執(zhí)行都是為了更好地利用國家資源促進(jìn)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（3）效率優(yōu)先、兼顧公平原則。效率和公平兩者存在密切的關(guān)系，公平是實現(xiàn)效率的基礎(chǔ)，效率是公平追求的結(jié)果。因此，在制定預(yù)算決策時要本著效率的目標(biāo)，公平地分配社會資源，達(dá)到最佳結(jié)構(gòu)。
四、我國公共財政預(yù)算決策機(jī)制的不足
雖然我國預(yù)算機(jī)制有所發(fā)展，但距離成熟還有一段長路要走，仍然存在著一些亟需解決的問題。（1）我國公共財政預(yù)算決策缺少民意。我國公共財政預(yù)算決策的目的是更好地向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此要了解社會的需求從而提高社會滿意度。在財政決策層次上，預(yù)算的封閉性使得其無法從根本上對人民的需求進(jìn)行檢驗和鑒別，造成了極大的浪費和效率損失的現(xiàn)象。（2）我國公共財政預(yù)算決策效率損失嚴(yán)重。中央和地方財政關(guān)系不明確，責(zé)任義務(wù)沒有合理劃分，造成損失。（3）我國公共財政預(yù)算決策主體權(quán)利義務(wù)不明確。在目前的財政分配格局中，享受到最大好處的人是設(shè)定和操作政策的人，公眾很難相信擁有財政決策權(quán)的官員會減少自身的福利來補(bǔ)貼低收入者。因此，公民只是被動地參加預(yù)算決策，沒有真正履行自身的義務(wù)。（4）人大在我國公共財政預(yù)算決策中具有局限性。人大開會審議有關(guān)財政問題的報告和案例中，涉及財政支出方面不多，沒有了解往年預(yù)算結(jié)果的執(zhí)行和監(jiān)督，而且對于財政預(yù)算從指定到真正實施所需時間太長，導(dǎo)致效率低下。（5）我國公共財政預(yù)算決策程序和執(zhí)行存在障礙。預(yù)算的制定和執(zhí)行沒有在實際情況下進(jìn)行操作，沒有考慮到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等變化，同時在執(zhí)行方面，重結(jié)果、輕程序，重視人的素質(zhì)、忽視規(guī)則的作用，出現(xiàn)政策失效。
造成決策機(jī)制不足的原因主要是政府缺乏對民意的回應(yīng)及公眾對政府的監(jiān)督不足，此外還有政策執(zhí)行不規(guī)范的原因。公共財政的目的是滿足社會需求，但并沒有針對社會的具體需求制定現(xiàn)實性的政策，使得公民消極被動地參與預(yù)算決策的制定。同時，公民自身還缺乏國家主人的意識，沒有及時監(jiān)督政策的執(zhí)行。最后，政府機(jī)構(gòu)人員也是“經(jīng)濟(jì)人”，他們也追求利益的最大化，致使機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)大重復(fù)，效率低下。
五、完善我國公共財政預(yù)算的決策機(jī)制
可以從以下五個方面來完善我國公共財政預(yù)算的決策機(jī)制。（1）調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，明確權(quán)力關(guān)系，發(fā)揮人大預(yù)算審批作用。人民代表大會根據(jù)法律賦予的權(quán)力依法審查批準(zhǔn)預(yù)算，從制定上建立健全人大的預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán)，確保預(yù)算的時間和質(zhì)量，擴(kuò)大初審的主體，聽取各方面意見，最終以法律的形式明確預(yù)算內(nèi)容。（2）優(yōu)化預(yù)算程序，完善責(zé)任體系。各部門明確自身職責(zé)所在，遵循決策公平和效率的原則，在科學(xué)發(fā)展觀等指導(dǎo)方針下制定實施性強(qiáng)的預(yù)算決策。實行責(zé)任制，使各部門對其制訂的計劃負(fù)責(zé)。（3）提高預(yù)算透明度，回應(yīng)民眾需求。由于我國的預(yù)算決策還處于封閉狀態(tài)，所以政府應(yīng)適度公開公共財政預(yù)算信息，如召開新聞發(fā)布會或公眾聽證會，確保法律所賦予公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這樣不僅能使決策更加科學(xué)，也保障了公民當(dāng)家作主的地位。（4）完善法律監(jiān)督機(jī)制，建立公民參與式公共財政預(yù)算決策體制。我國公共財政預(yù)算決策機(jī)制的制定及運(yùn)行都需要法律的監(jiān)督，制定預(yù)算要確保其不受私人利益的影響，執(zhí)行時確保其執(zhí)行的有效性并受到社會各方面的重視。同時，由于社會民主意識缺乏，要提高公民參與的積極性。作為公民，我們有責(zé)任也有義務(wù)更加積極主動地參與預(yù)算的制定與監(jiān)督，從而更好地享有自身權(quán)利。（5）高度重視預(yù)算決策機(jī)制，逐漸加以完善。公共財政預(yù)算決策決定著社會資源的配置，同時要遵循一定的程序和原則，這對執(zhí)行結(jié)果有著重大影響。因此，沒有一種合理的預(yù)算決策機(jī)制，預(yù)算過程就不能有效地進(jìn)行，預(yù)算執(zhí)行就無法組織起來。從整體來看，我們應(yīng)從收入、支出、過程、執(zhí)行和平衡中建立良好的運(yùn)行體制，明確各主體的職責(zé)權(quán)力關(guān)系，發(fā)揮政府機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體及公民的力量，使公共財政預(yù)算決策機(jī)制在正常軌道上穩(wěn)定運(yùn)行。
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*本文系國家社會科學(xué)基金項目“京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略與推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展對策研究”（項目編號：12BJY005；負(fù)責(zé)人：劉邦凡）的研究成果。
（作者單位：燕山大學(xué)公共管理學(xué)院）
