在后金融危機(jī)、全面建設(shè)小康社會(huì)的背景下，國(guó)有企業(yè)有迫切進(jìn)行自身改革的需要，以達(dá)到國(guó)有資產(chǎn)保值增值最大化目標(biāo)。而財(cái)務(wù)管理中的預(yù)算管理是對(duì)所有企業(yè)而言一種有效的管理模式。預(yù)算管理是將企業(yè)對(duì)自身未來(lái)整體經(jīng)營(yíng)規(guī)劃的總體性安排，它是發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐證明的相對(duì)較為成熟的企業(yè)管理方法與管理制度。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷發(fā)展，大部分國(guó)有企業(yè)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的價(jià)值和作用，但在具體的實(shí)施過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理仍然存在一些問(wèn)題，切實(shí)搞清這些問(wèn)題并提出管理的具體措施，對(duì)改善預(yù)算管理，提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策水平和盈利能力都具有重要的意義。
2003年財(cái)政部頒布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范》和17項(xiàng)具體規(guī)范征求意見(jiàn)稿，形成了完整的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系。2006年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)發(fā)布了《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，構(gòu)建了國(guó)有企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。2008年6月28日，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》。這是我國(guó)繼正式頒布和順利實(shí)施與國(guó)際接軌的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《企業(yè)審計(jì)準(zhǔn)則》之后，在會(huì)計(jì)和審計(jì)領(lǐng)域推出的又一與國(guó)際接軌的重大改革，意味著中國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)正在向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)靠攏，確立了我國(guó)企業(yè)建立和實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)框架。2009年4月26日，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》。該配套指引連同此前發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，標(biāo)志著適應(yīng)我國(guó)企業(yè)實(shí)際情況、融合國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成。配套指引的發(fā)布，也為中國(guó)企業(yè)構(gòu)建了一個(gè)企業(yè)內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)框架，有效解決了政出多門、要求不一、企業(yè)無(wú)所適從的問(wèn)題，有利于提高內(nèi)部控制效率、降低監(jiān)管成本，有利于優(yōu)化企業(yè)管理和增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于保障經(jīng)濟(jì)安全、維護(hù)資本市場(chǎng)穩(wěn)定。它的實(shí)施，對(duì)于加強(qiáng)和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公眾利益等方面都具有重要意義。
一、現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制的狀況
1.預(yù)算管理管理缺乏有效的修正和考核機(jī)制。企業(yè)實(shí)行預(yù)算管理時(shí)全部資源的運(yùn)用和業(yè)務(wù)開(kāi)展都受制于預(yù)算的控制，為適應(yīng)企業(yè)在實(shí)際運(yùn)行中遇到的一些突發(fā)性的問(wèn)題，企業(yè)在事前確定的預(yù)算應(yīng)當(dāng)為事后的不確定性規(guī)劃一定“彈性空間”，與此同時(shí)對(duì)預(yù)算進(jìn)行“彈性空間”調(diào)整必須合理的空間范圍內(nèi)進(jìn)行。否則超預(yù)算或無(wú)預(yù)算的項(xiàng)目可能因?yàn)轭A(yù)算調(diào)整權(quán)的濫用照樣進(jìn)行，從而失去了預(yù)算管理原有的目的。
2.預(yù)算管理實(shí)施中存在的不利因素。主要體現(xiàn)在預(yù)算管理與戰(zhàn)略的割裂。 預(yù)算在很大程度上定位于戰(zhàn)略的具體化，所以預(yù)算的有效性基本上取決于公司戰(zhàn)略的合理性、科學(xué)性和可操作性。我國(guó)企業(yè)預(yù)算管理與戰(zhàn)略的脫節(jié)非常嚴(yán)重。究其原因，一方面是企業(yè)戰(zhàn)略管理意識(shí)較差，戰(zhàn)略目標(biāo)本身模糊，表述過(guò)于籠統(tǒng)，不具有操作性，不能有效地闡述為具體的目標(biāo)，不能為預(yù)算管理指導(dǎo)；另一方面，由于本文前述的傳統(tǒng)預(yù)算管理的財(cái)務(wù)特性，使得預(yù)算不能很好地計(jì)釋戰(zhàn)略目標(biāo)，造成戰(zhàn)略與預(yù)算管理的脫節(jié)。管理層參與程度不高。主要體現(xiàn)在整個(gè)預(yù)算管理過(guò)程包括方案設(shè)計(jì)和實(shí)施，都需要企業(yè)管理高層直接領(lǐng)導(dǎo)和參與，因?yàn)轭A(yù)算管理既涉及企業(yè)戰(zhàn)略，又影響到日常管理，既涉及資金營(yíng)運(yùn)，又涉及整個(gè)流程的不同作業(yè)層面，企業(yè)高層管理者必須承擔(dān)起項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的角色，才能讓預(yù)算管理順利實(shí)施，完成部門之間的協(xié)同及文化轉(zhuǎn)變。而我國(guó)企業(yè)管理高層對(duì)預(yù)算管理參與程度顯然不夠，一方面單純地認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門或計(jì)劃部門的事，另一方面在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)中，重預(yù)算指標(biāo)的確定，輕預(yù)算執(zhí)行、控制、獎(jiǎng)懲等各環(huán)節(jié)，肖日弱了預(yù)算管理的權(quán)威性，使預(yù)算管理效果大打折扣?；鶎訂T工參與程度較低?；鶎訂T工的參與對(duì)預(yù)算管理的成功是很重要的。由于企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的多變，造成預(yù)算信息的復(fù)雜和預(yù)算信息分布的不對(duì)稱。而只有預(yù)算信息在各個(gè)層面的交流與溝通，才能保證預(yù)算數(shù)據(jù)的科學(xué)性、可操作性，保證決策的科學(xué)性。企業(yè)組織架構(gòu)不健全。組織架構(gòu)包括治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置兩個(gè)部分。完善的組織架構(gòu)，將為企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一些國(guó)有企業(yè)，雖然建立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層三權(quán)分立的治理結(jié)構(gòu)，但流于形式，董事會(huì)并沒(méi)有真正發(fā)揮作用，且缺少必要的常設(shè)機(jī)構(gòu)，加之一些國(guó)有企業(yè)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，導(dǎo)致管理效率低下，致使企業(yè)雖然具有了現(xiàn)代企業(yè)的外殼，卻沒(méi)有現(xiàn)代企業(yè)的內(nèi)涵。有的企業(yè)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程控制比較健全有效，如貨幣資金控制、存貨控制、債權(quán)控制、債務(wù)控制等，但隨著近年來(lái)國(guó)有企業(yè)股份制改制、企業(yè)投資的多元化、籌資渠道的多樣化的出現(xiàn)，在股本交易控制、投融資方面內(nèi)部控制方面出現(xiàn)問(wèn)題比較突出，需盡快制定這些方面的控制流程。預(yù)算執(zhí)行不到位。預(yù)算的執(zhí)行需定期提供分析報(bào)告，以考察預(yù)算數(shù)與實(shí)際數(shù)之間的差額。但在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，部分國(guó)有企業(yè)在預(yù)算管理過(guò)程中，只注重預(yù)算的編制，忽略對(duì)月度、季度等定期報(bào)告的提交和分析。同時(shí)，一部分企業(yè)雖然編制了定期報(bào)告，但對(duì)報(bào)告中出現(xiàn)的與前期預(yù)算的偏差不予重視，各種費(fèi)用與實(shí)際不符但只要不影響到期的收益預(yù)算，就認(rèn)為達(dá)到預(yù)算目標(biāo)，沒(méi)有分析產(chǎn)生差異的原因。
3. 內(nèi)部審計(jì)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，沒(méi)能有效發(fā)揮作用。許多國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)并不能發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。其內(nèi)部審計(jì)工作范圍和職責(zé)仍限于傳統(tǒng)的審查會(huì)計(jì)賬目、財(cái)務(wù)報(bào)表等方面，而在內(nèi)部稽查、監(jiān)督與評(píng)審內(nèi)部控制性、完整性負(fù)責(zé)。
4. 風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)欠缺。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)際金融危機(jī)的持續(xù)影響，我國(guó)企業(yè)面臨的外部環(huán)境日益復(fù)雜化，企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不斷提高。控制與防范風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、防止經(jīng)營(yíng)失敗的重要手段。目前，我國(guó)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，很多企業(yè)沒(méi)有建立一個(gè)健全有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，管理層的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，未能從制度上對(duì)各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)開(kāi)展應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，未能在業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展之前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，使企業(yè)時(shí)常處于風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的境地，甚至給企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。
5. 企業(yè)文化建設(shè)沒(méi)有引起足夠的重視。企業(yè)文化是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念、經(jīng)營(yíng)制度依存于企業(yè)而存在的共同價(jià)值觀念的組合。企業(yè)內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行有賴于企業(yè)文化建設(shè)的支持和維護(hù)。因?yàn)槠髽I(yè)文化是培養(yǎng)誠(chéng)信，忠于職守、樂(lè)于助人、刻苦鉆研、勤勉盡責(zé)的一種制度約束。在良好的企業(yè)文化基礎(chǔ)上所建立的內(nèi)部控制制度，必然會(huì)成為人們行為規(guī)范，從而才能很好地解決因制度失靈而產(chǎn)生的種種問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)企業(yè)形成了重人情、重過(guò)程、多變通的管理文化，使主要依靠制度、程序、記錄和標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)部控制難以充分發(fā)揮作用，國(guó)有企業(yè)的內(nèi)在文化弱化了內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。
二、解決企業(yè)預(yù)算管理存在問(wèn)題的對(duì)策
1.借鑒國(guó)外先進(jìn)的內(nèi)部控制審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。美國(guó) 2002 年頒布的《薩班斯法案》要求建立上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)（簡(jiǎn)稱 PCAOB），并要求美國(guó)的上市公司必須實(shí)施財(cái)務(wù)報(bào)表與財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制雙重審計(jì)。 該法案經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展已日趨完善。 加拿大、日本等國(guó)家也已經(jīng)仿效美國(guó)開(kāi)始實(shí)施類似的制度，歐盟的大部分成員國(guó)也修改了相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)內(nèi)部控制的信息披露。 我國(guó)內(nèi)部控制審計(jì)尚處于起步階段，在實(shí)施國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)時(shí)，可以借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定。
2.完善監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督是確定控制體系是否有效及最大可能減少意外及不測(cè)的關(guān)鍵，通過(guò)監(jiān)督使企業(yè)內(nèi)部控制過(guò)程成為一個(gè)不斷修復(fù)、自我完善的一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)。企業(yè)首先應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)全員參與建立內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)員工參與內(nèi)部控制監(jiān)督的積極性。其次，不斷加強(qiáng)審計(jì)部門的獨(dú)立性，要轉(zhuǎn)變內(nèi)審職能，拓寬內(nèi)審領(lǐng)域，規(guī)范審計(jì)行為。要努力改進(jìn)內(nèi)審方式，由原來(lái)的事后審計(jì)為主轉(zhuǎn)向以事中審計(jì)和事前審計(jì)為主。要定期對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、考核與評(píng)價(jià)，并形成標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)部控制報(bào)告，提出改進(jìn)意見(jiàn)。財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)等外部監(jiān)督部門要合理分工，注意加強(qiáng)彼此間的信息交流，定期互通情報(bào)，形成有效的監(jiān)督合力。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制的了解、檢查與監(jiān)督，加大執(zhí)法力度，增強(qiáng)威懾力。
3.成立專門的內(nèi)部控制審計(jì)機(jī)構(gòu)。美國(guó)要求內(nèi)部控制審計(jì)的主體是由專門機(jī)構(gòu)認(rèn)證的獨(dú)立審計(jì)師，而我國(guó)尚未成立專門的內(nèi)部控制審計(jì)機(jī)構(gòu)，也就無(wú)法由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證，所以還是由注冊(cè)會(huì)計(jì)師在對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)的同時(shí)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)；并且注冊(cè)會(huì)計(jì)師長(zhǎng)期進(jìn)行審計(jì)業(yè)務(wù)， 相對(duì)其他人員來(lái)說(shuō)，具備更專業(yè)的知識(shí)及技能。 但是當(dāng)內(nèi)部控制審計(jì)發(fā)展到一定階段，要完善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)，甚至是所有企業(yè)的內(nèi)部控制審計(jì)，還是應(yīng)該成立專門的內(nèi)部控制審計(jì)機(jī)構(gòu)。
4.加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)和人力資源管理企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)建立在共同的道德規(guī)范的基礎(chǔ)上，因此努力營(yíng)造企業(yè)文化氛圍，培養(yǎng)企業(yè)價(jià)值觀、企業(yè)精神，提升經(jīng)營(yíng)境界，培養(yǎng)廣大員工所認(rèn)同的道德規(guī)范和行為方式，才能為內(nèi)部控制程序的執(zhí)行創(chuàng)造良好的人文環(huán)境。這樣才能加強(qiáng)溝通和交流，消除管理者和被管理者之間的隔膜，發(fā)揮每一個(gè)人的積極性，形成真正意義上的團(tuán)隊(duì)精神。只有目標(biāo)明確，觀念相同，內(nèi)部控制才能更有效。
5.全面實(shí)施現(xiàn)代信息技術(shù)?，F(xiàn)代信息技術(shù)不僅能夠及時(shí)提供企業(yè)內(nèi)部管理控制所需要的各種信息，使企業(yè)集團(tuán)的各級(jí)管理人員能夠準(zhǔn)確了解與掌握企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還能有效減少與消除企業(yè)內(nèi)部人為控制存在的影響，使企業(yè)內(nèi)部控制的各環(huán)節(jié)都能保持銜接，并確保內(nèi)部控制得到有效實(shí)施。當(dāng)前，現(xiàn)代信息技術(shù)已廣泛運(yùn)用到大部分國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理控制的具體工作之中，國(guó)有企業(yè)還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化信息技術(shù)在內(nèi)部控制中的應(yīng)用，通過(guò)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、設(shè)備控制、數(shù)據(jù)控制、網(wǎng)絡(luò)安全控制和日常控制等各方面的不斷應(yīng)用，讓現(xiàn)代信息技術(shù)在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制中發(fā)揮出更為突出的作用。
6.探索和完善國(guó)有企業(yè)高官監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制。企業(yè)內(nèi)部控制的推動(dòng)與實(shí)施很大尺度是和企業(yè)高官密切相關(guān)的。國(guó)資委作為國(guó)有企業(yè)的股東應(yīng)當(dāng)采取足夠的監(jiān)管措施，落實(shí)責(zé)任并且嚴(yán)格考核內(nèi)部控制的各項(xiàng)指標(biāo)，以抑制企業(yè)高層管理者的短期行為和違規(guī)行為。并且積極探索創(chuàng)新式的激勵(lì)機(jī)制，需要制定一系列科學(xué)的、行之有效的激勵(lì)機(jī)制，以激勵(lì)高層管理人員認(rèn)真完成各項(xiàng)內(nèi)部控制條例。
7.嚴(yán)格預(yù)算考核制度、獎(jiǎng)懲措施到位。建立一套適合本企業(yè)發(fā)展的預(yù)算管理考核制度，確定具體的預(yù)算管理考核指標(biāo)，做到考核標(biāo)準(zhǔn)的公平、公開(kāi)、公正，將預(yù)算考核制度化、規(guī)范化，每年期末，按照核定的上一年度的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各部門進(jìn)行預(yù)算情況考核；對(duì)于建立的預(yù)算管理考核制度尤其是相關(guān)的獎(jiǎng)懲措施要切實(shí)落實(shí)，獎(jiǎng)罰分明，對(duì)預(yù)算工作做得到好的，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。
8. 進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。良好的法人治理結(jié)構(gòu)可以使所有者、經(jīng)營(yíng)者和債權(quán)人等利益相關(guān)集團(tuán)相互制衡，是內(nèi)部控制有效實(shí)施的前提。應(yīng)嚴(yán)格按《公司法》的要求，重塑有效的內(nèi)部管理體系，建立真正意義上的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。即根據(jù)相互分離、相互制衡的原則，形成一個(gè)權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡、適合于企業(yè)發(fā)展要求的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，從管理層面上理順經(jīng)營(yíng)者、監(jiān)督者和所有者的關(guān)系，為內(nèi)部控制制度的設(shè)立和實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)。
內(nèi)部控制是公司治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的重要舉措，是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容，在企業(yè)發(fā)展壯大中具有舉足輕重的作用。企業(yè)內(nèi)部控制是一個(gè)不斷發(fā)展、完善的過(guò)程，在當(dāng)前復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外大環(huán)境背景下，企業(yè)的內(nèi)部控制面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這就需要在國(guó)
民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位的國(guó)有企業(yè)發(fā)揮帶頭作用，積極開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)工作，以帶動(dòng)其他企業(yè)開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)工作，促進(jìn)內(nèi)部控制發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
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作者：王可
