一、造成基層財力困境的根源
自分稅制以來，雖然縣級基本財力保障工作取得階段性成果，但仍面臨一些需要研究的問題。如各級政府間事權(quán)劃分不夠清晰，支出責(zé)任存在交叉，縣以下政府的具體職責(zé)和支出責(zé)任不夠明確；縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，縣級財力水平差異較大，省以下財政體制不夠規(guī)范，部分縣級政府財政保障能力薄弱等等原因，具體表現(xiàn)如下：
（一）基層財政事權(quán)過大，財權(quán)過小，事權(quán)與財權(quán)不相適應(yīng)，是導(dǎo)致基層財政陷入困境的根本原因。我國現(xiàn)行的分稅制首先劃分了中央與地方的收入，但在各級政府之間的事權(quán)劃分上，管理體制仍然比較混亂，上級政府憑借體制制定權(quán)下放事權(quán)，但往往不予財力保證，造成下級政府尤其是基層縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)事權(quán)過重，財權(quán)與事權(quán)不對稱，往往有事權(quán)而無財權(quán)，財政運行困難，從而不得不向農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)伸手，成為農(nóng)民負擔(dān)加重的重要因素。
（二）對基層財政帶來較大壓力財政轉(zhuǎn)移支付資金不到位，轉(zhuǎn)移支付制度有待完善。從理論上說，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低，專項轉(zhuǎn)移支付占比仍然偏高，要求配套資金的項目偏多，不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難。目前，我國對地方轉(zhuǎn)移支付主要目標(biāo)是公共社會服務(wù)的均等化，有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類，項目繁多，規(guī)模龐大，但用于實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化的主要是一般性轉(zhuǎn)移支付。由于多種原因，近年來，一般性轉(zhuǎn)移支付總量雖然不斷增長，但是比重不斷降低。二是專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置過多，影響了資金整體效益?，F(xiàn)行的專項轉(zhuǎn)移支付，比重大、種類多，效果不明顯、有待整合。同時，項目過多導(dǎo)致資金分配零星分散，難以發(fā)揮資金效益。三是專項轉(zhuǎn)移支付需要地方配套的項目較多，配套支出額較大。在各級政府財權(quán)與事權(quán)關(guān)系問題尚未完全理順和劃分清楚的情況下，中央在出臺農(nóng)業(yè)、教育、社保、衛(wèi)生等社會事業(yè)改革政策的過程中，采用逐級分擔(dān)的原則，許多政策要求地方財政配套，對縣級財政形成了巨大的壓力。因此，相對于縣鄉(xiāng)財政困難來看，這些轉(zhuǎn)移支付資金顯然無法從根本上解決基層財政困難，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度的財力均等化程度不夠。
（三）財力與責(zé)任不夠匹配，近年來，雖然各省加大了對新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療、社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境保護等方面的支持力度，這些都要縣鄉(xiāng)政府組織和落實，其中，財力是基礎(chǔ)和保障。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，雖然中央、省對縣級轉(zhuǎn)移支付的力度在不斷加大，但縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的責(zé)任與可支配財力不相對稱的問題扔十分明顯。
二、縣級基本財力保障措施——緩解基層財力困境的建議
縣級基本財力保障要不斷增強縣以下基層政府和組織提供基本服務(wù)的能力，以保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生為主要目標(biāo)，推進基本公共服務(wù)均等化，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的發(fā)展。
（一）建章立制，規(guī)范管理，推進縣級財力保障機制成型。以幫助縣鄉(xiāng)政府消除財力缺口為目標(biāo)，按照實際積極幫扶與縣級自我發(fā)展相結(jié)合的原則，定制《關(guān)于建立縣級基本財力保障機制的意見》，努力增強縣級財政內(nèi)生能力，從制度上保證了縣級財力保障機制的順利實施和相關(guān)資金的落實到位。
（二）建立科學(xué)、規(guī)范化的各級政府間支出事權(quán)的劃分格局，適當(dāng)減輕農(nóng)村縣鄉(xiāng)財政支出事權(quán)。 “財權(quán)與事權(quán)相對稱”，是保證基層政權(quán)順利運行的基礎(chǔ)。然而目前基層財政的財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一， 事權(quán)大于財權(quán)，留下大量硬缺口，因此必須調(diào)整縣、鄉(xiāng)財政支出范圍。從目前鄉(xiāng)政府的事權(quán)中把屬于公共財政部分的開支上劃，把屬集體經(jīng)濟組織的事權(quán)下放，由于我國長期以來“農(nóng)村支援城市”的“二元化”經(jīng)濟發(fā)展格局、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展長期落后，因此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育不是農(nóng)村地區(qū)的事情，也不是廣大農(nóng)民群眾自己的事情，而是與整個國家、整個民族發(fā)展緊密相關(guān)。因此應(yīng)增加中央、省級財政在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生上的事權(quán)職責(zé)，進一步減輕縣鄉(xiāng)政府在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生事權(quán)承擔(dān)上的責(zé)任，從而適當(dāng)減輕縣鄉(xiāng)財政支出壓力，有助于進一步緩解農(nóng)村地區(qū)的財力困境。
（三）進一步規(guī)范、完善地方轉(zhuǎn)移支付制度，增強對農(nóng)村地區(qū)縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度。1994年的分稅制改革的總趨向是財力向中央集中，縣、鄉(xiāng)級財政支付能力在縮小。農(nóng)業(yè)稅是屬于地方財政收入，而增值稅和所得稅是中央和地方共享收入。農(nóng)業(yè)稅取消，改征增值稅和所得稅后，隨著農(nóng)民負擔(dān)的減輕，縣鄉(xiāng)財政的收入來源大大減少，還要被中央分去一大部分，盡管事權(quán)也將有所減少，但其資金缺口還是要依靠上級的轉(zhuǎn)移支付來保證，這就要求測算好鄉(xiāng)級財政支出， 按照現(xiàn)有的“分級管理、逐級轉(zhuǎn)移”的原則進一步完善中央對省、 省對縣、縣對鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付制度，確保縣鄉(xiāng)政權(quán)的正常運行。同時應(yīng)調(diào)整地方既得利益，增加均等化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，以緩解地區(qū)間財力差距。
（四）強化監(jiān)督、對市級對下轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)額、用途等使用情況進行跟蹤監(jiān)督，完善資金監(jiān)管制度，合理使用轉(zhuǎn)移支付資金。督促各縣區(qū)合理制定資金使用方案，及時將轉(zhuǎn)移支付資金安排落實到具體項目，優(yōu)先用于就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和“三農(nóng)”等民生政策和社會事業(yè)支出，落實國家各項民生政策。
三、總結(jié)
縣級財政不再是一個單純的財政問題，因此在討論縣級財力建設(shè)時，不再局限于就財政而論財政，就經(jīng)濟而論經(jīng)濟，而是將二者緊密結(jié)合起來，緩解基層縣鄉(xiāng)財力困境，從而推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展。
參考文獻：
[1]高鵬.縣級基本財力保障機制研究[D].東北財經(jīng)大學(xué)，2010.
[2]財政部財政科學(xué)研究所課題組.建立和完善縣級基本財力保障機制[J].中國財政，2012，19.
作者：于琦
