1 公共部門績效管理的興起與發(fā)展
績效理念發(fā)端于私營部門，自20世紀(jì)30年代起，績效管理逐漸被應(yīng)用到企業(yè)人力資源管理中，而在上世紀(jì)70年代以后初具規(guī)模。績效管理在企業(yè)管理中得到了成功運(yùn)用，政府在改革過程中要借鑒有益經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)80年代，西方國家興起了一場名為“重塑政府——建立企業(yè)化政府”的行政改革運(yùn)動，旨在全面解決財(cái)政危機(jī)、經(jīng)濟(jì)停滯以及政府公信力下降等難題。在這次改革浪潮中，公共部門引入了企業(yè)績效管理理念。從此，公共部門不斷轉(zhuǎn)變自身職能，由單純追求管理秩序和行政效率轉(zhuǎn)向注重成本和服務(wù)質(zhì)量的提升，始終貫徹顧客至上理念，公共部門試圖以較少的經(jīng)濟(jì)支出換取更好的效益，從而不斷提高企業(yè)的管理效益和效率。據(jù)最新經(jīng)合組織數(shù)據(jù)顯示，自20世紀(jì)30年代以來，新西蘭、法國、德國、挪威、芬蘭、丹麥、加拿大、英國、美國等都廣泛應(yīng)用了公共部門績效管理。隨著政治體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，近幾年公共部門績效管理在我國得到了廣泛推廣。當(dāng)前，大多數(shù)改革家和學(xué)者都認(rèn)識到公共部門績效管理的重要意義，各級政府部門都在積極踐行此理念。比如，中央政府提出了12個(gè)“金”字工程，江蘇省南京市開展了“萬人評議政府機(jī)關(guān)”、山東省煙臺市積極推行“社會服務(wù)承諾制”、福建省開展了“效能建設(shè)”、河北省實(shí)施了“干部實(shí)績考核制度”等。[1]
2 探析我國公共部門績效管理存在的突出問題
公共部門績效管理在政府公共管理實(shí)踐中得到了廣泛應(yīng)用，它是政府實(shí)現(xiàn)再造的根本性措施和主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)代政府公共部門借鑒并吸收私營部門管理經(jīng)驗(yàn)的先河，拓寬了公共管理理論和政府改革實(shí)踐的廣度和深度，并在一定程度上緩和了社會矛盾，提高了政府的管理能力和效率。眾所周知，公共部門績效管理主要有四方面的意義：（1）為人力資源管理系統(tǒng)中各環(huán)節(jié)的開展提供了前提和依據(jù)；（2）績效管理能顯著提升政府信譽(yù)和公信力；（3）績效管理提高了工作部門的工作效率；（4）績效管理為組織績效的實(shí)現(xiàn)提供了手段。自我國加入世界貿(mào)易組織以后，公共部門逐漸將績效管理提上日程，以期盡可能滿足公眾愿望。目前，政府管理職能不斷擴(kuò)大，社會政治經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程不斷加快，政府目標(biāo)責(zé)任制的積極推行等工作都取得了一定的發(fā)展，但是我國公共部門績效管理尚處于發(fā)展的初級階段，存在一些弱點(diǎn)和缺陷，值得我們深思。
2.1 理論研究和實(shí)踐相對不足
公共部門作為一種特殊的部門，其產(chǎn)出難以以量化進(jìn)行計(jì)算，而且成本不具備足夠的可比性，所以很難制定出統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)。在績效管理理論的研究過程中，研究者要具備相對成熟的法學(xué)、行政學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)以及管理學(xué)等學(xué)科背景，要求研究人才具備超高的素質(zhì)。同時(shí)，公共部門績效管理還受到文化、歷史、經(jīng)濟(jì)、政治以及國情的影響，在我國則易受傳統(tǒng)行政作風(fēng)、體制等因素的影響，從而導(dǎo)致見效慢、研究難，而且我國公共部門績效管理仍處于起步階段，理論研究與實(shí)踐嚴(yán)重不足。
2.2 績效管理的制度基礎(chǔ)薄弱
目前，我國公共部門績效管理的組織結(jié)構(gòu)、職能配置以及運(yùn)行機(jī)制等仍沿用原來的樣式，現(xiàn)代績效管理的優(yōu)勢難以充分發(fā)揮。當(dāng)代西方國家在公共管理過程中堅(jiān)持以顧客導(dǎo)向、結(jié)果為本、責(zé)任機(jī)制以及分權(quán)化管理等理論，為公共部門績效管理的開展提供了理論基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。就目前我國政府機(jī)構(gòu)改革而言，績效管理理念的貫徹必須建立在行政改革的深入和完善。
2.3 績效管理及評估技術(shù)上存在問題
績效管理過程中的重要環(huán)節(jié)即績效評估，只有組織具備較強(qiáng)的評估能力和評估基礎(chǔ)才能保證績效管理的成功運(yùn)用。所謂的評估基礎(chǔ)即崗位職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程以及組織戰(zhàn)略等具備相對的合理性。而評估能力主要針對數(shù)據(jù)的生成、收集、處理以及分析等工作中所分擔(dān)的工作復(fù)雜程度和工作量，它是就數(shù)據(jù)管理能力而言的。評估能力與評估基礎(chǔ)等存在較大的關(guān)聯(lián)，在組織結(jié)構(gòu)以及運(yùn)營流程尚不清楚的情況下難以生成科學(xué)的績效數(shù)據(jù)，而且嚴(yán)重干擾了數(shù)據(jù)收集工作的開展，不利于績效數(shù)據(jù)的處理及評估。
2.4 缺乏健全的維度體系
目前，我國政府績效的現(xiàn)行評估體制單一，政府內(nèi)部充當(dāng)了評估主體，民眾較少的參與其中，而且政府內(nèi)部多是上級對下級的評估，自我評估極少開展。“公民評議政府”及一般意義上的群眾性參與的評估，因?yàn)樾畔⒋嬖诓粚ΨQ現(xiàn)象，所以有效的評價(jià)難以開展，而且各部門出于自身利益的考慮，在材料搜集和整理過程中存在“暗箱操作”，不利于評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性。尤其是第三方評估。第三方評估一般由相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者組成，這些人的信息面廣，而且有著過硬的專業(yè)素養(yǎng)，他們與評估者不存在直接的利益沖突，所以一般能保證評價(jià)的客觀性。目前，部分省市的第三方評估已經(jīng)初具規(guī)模，但是與西方發(fā)達(dá)國家相比還存在明顯的差距。就實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而言，造成我國公共部門績效管理水平低下的原因是多方面的：（1）“目標(biāo)取代”現(xiàn)象明顯；（2）缺乏有效的公眾監(jiān)督；（3）公共部門存在明顯的壟斷性。由此可見，政府各級部門要積極探索有效措施，充分發(fā)揮績效管理在公共部門中的作用。[2]
3 有效改善我國公共管理部門績效管理的措施
3.1 積極轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)
將政府職能范圍外的事情交給中介機(jī)構(gòu)、社會組織和企業(yè)，發(fā)揮社會自治、企業(yè)自主以及市場調(diào)節(jié)的突出作用。政府要狠抓落實(shí)，充分發(fā)揮市場監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用，同時(shí)注重公共服務(wù)和社會管理職能的發(fā)揮，將更多的物力財(cái)力等公共資源投向公共服務(wù)、社會管理等領(lǐng)域，建設(shè)社會主義和諧社會。
3.2 進(jìn)入有效的競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共管理主體的多元化
公共管理活動在一定程度上受到公共部門的壟斷，這嚴(yán)重影響了公共管理效率的提升。所以，在公共部門領(lǐng)域要積極引入競爭機(jī)制，打破行業(yè)壟斷，使公共管理主體向多元化方向發(fā)展，切實(shí)提高公共部門效率。奧斯特羅姆曾指出，每一個(gè)公民都為不盡相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)服務(wù)，大部分公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都包含著極大的私人成分。由此可見，隨著社會領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域組織力量的發(fā)展，政府公共部門的單一治理模式已逐漸改變，公共領(lǐng)域治理朝著多中心的方向發(fā)展。
3.3 加強(qiáng)對公共部門的監(jiān)督
就公共選擇理論而言，市場活動的公共管理主體充當(dāng)著利益最大化集團(tuán)，在權(quán)力不受約束的條件下，公共部門成員自覺代表公共利益的現(xiàn)象并不多見。同時(shí)，公共管理主體特別是政府公共部門內(nèi)部的預(yù)算最大化以及“目標(biāo)取代”行為等是造成公共部門績效管理效率低下的重要原因。由此可見，相關(guān)部門要進(jìn)一步強(qiáng)化對公共部門的制約和監(jiān)督機(jī)制，建構(gòu)起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的懲治腐敗機(jī)制、監(jiān)督防范機(jī)制、公正待遇機(jī)制以及廉潔自律機(jī)制，提高公共部門工作人員的防腐敗能力，提高公共部門的辦事效率。[3]
3.4 逐漸增強(qiáng)公務(wù)員的服務(wù)意識
我國的政府與社會關(guān)系是建立在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，社會自治能力差、社會不發(fā)達(dá)，政府權(quán)力凌駕于社會之上。目前，政府公共管理部門中存在公共責(zé)任虛化、腐敗現(xiàn)象以及官僚主義嚴(yán)重，而且政府機(jī)構(gòu)及其相關(guān)工作人員沒有認(rèn)清自身位置，沒有充分處理好社會與政府的關(guān)系。我國在進(jìn)行行政體制改革的過程中，要從市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，建立起政府與社會的新型和諧關(guān)系，盡可能克服當(dāng)前公共部門績效管理中存在的弊端，不斷培養(yǎng)和發(fā)展新的社會力量，提升社會自治能力。同時(shí)，公共部門及政府組織要不斷強(qiáng)化自身認(rèn)識，提高公共責(zé)任感和服務(wù)意識，努力建構(gòu)起社會與政府的和諧關(guān)系，不斷提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量和管理水平。
3.5 建構(gòu)起政府績效評估的有效方法
（1）逐漸建立起合理、全面、科學(xué)的績效評估體系。在考核政府部門工作時(shí)，要實(shí)事求是，制定各具特色的考核目標(biāo)體系，同時(shí)要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持科學(xué)合理的政績觀、發(fā)展觀，同時(shí)要改進(jìn)考核目標(biāo)，將傳統(tǒng)的GDP增長數(shù)量和速度考核轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣髁x精神文明、物質(zhì)文明以及政治文明的考核；（2）進(jìn)一步規(guī)范政府績效評估體系。要保證評估結(jié)果的科學(xué)性，就必須建立起科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估程序。目前，我國要進(jìn)一步提高績效管理水平，就要加強(qiáng)國際交流和合作，借鑒并吸收外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極完善立法程序，使我國政府績效管理朝著經(jīng)?；⒁?guī)范化和制度化方向發(fā)展；（3）推動政府績效評估主體朝著多元化方向發(fā)展?？冃гu估主體要包括社會公眾、相關(guān)專家以及黨政機(jī)關(guān)，相關(guān)部門要逐漸改變單一的評估主體，將專家評估、民間評估以及官方評估有機(jī)的結(jié)合在一起。[4]
【參考文獻(xiàn)】
[1]卓越，趙蕾.公共部門績效管理：工具理性與價(jià)值理性的雙導(dǎo)效應(yīng)[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2006，34（5）：27-32.
[2]祁光華，張定安.我國公共部門績效管理問題分析[J].中國行政管理，2005，（8）：40-43.
[2]羅福勇.公共部門績效管理之組織公正性問題思考[J].理論探討，2006，（2）：111-114.
[4]陳寶勝.中國公共部門績效管理發(fā)展趨勢研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2007，21（10）：74-78.
作者：徐琳
