一、生態(tài)預(yù)算的內(nèi)涵
20世紀(jì)90年代，“國際地方政府環(huán)境行動(dòng)理事會(huì)”(ICLEI)歐洲區(qū)理事康拉德•奧托•齊默曼(Konrad Otto-Zimmermann)提出了“生態(tài)預(yù)算”(eco-BUDGET)。生態(tài)預(yù)算是依據(jù)財(cái)政預(yù)算原理首次提出的一種關(guān)于自然資源管理的理論與方法，其主要目標(biāo)是彌補(bǔ)城市環(huán)境管理制度的不足，盡快實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。為使城市管理當(dāng)局能夠合理管理環(huán)境資源的開發(fā)利用，調(diào)整好每個(gè)部門之間的環(huán)境活動(dòng)，ICLEI在借鑒財(cái)政預(yù)算程序和原理的基礎(chǔ)上，專門開發(fā)了這一管理方法。
國際地方政府環(huán)境行動(dòng)理事會(huì)(ICLE)創(chuàng)建生態(tài)預(yù)算的一個(gè)基本思路是，既然我們能夠?qū)θ嗽熨Y源(如貨幣)通過預(yù)算進(jìn)行管理，為什么不能對(duì)自然資源也采用同樣的手段進(jìn)行管理呢?在這種理念指導(dǎo)下，ICLEI對(duì)生態(tài)預(yù)算做了如下界定：生態(tài)預(yù)算是以公共財(cái)政的預(yù)算程序?yàn)閰⒄?，將城市行政轄區(qū)內(nèi)的各種自然資源視為一個(gè)有機(jī)整體，城市政府內(nèi)的各個(gè)資源管理部門在一個(gè)專門設(shè)置機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，從各自的管轄范圍對(duì)城市轄區(qū)內(nèi)的各種自然資源(如空氣、水、土地、森林等)未來預(yù)計(jì)的使用和消耗情況進(jìn)行定量的預(yù)測(cè)性描述，然后由專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)將各個(gè)資源管理部門的指標(biāo)匯總，設(shè)定城市各種自然資源的年度、中期(3年)和長期(5年)的使用指標(biāo)，編制城市生態(tài)預(yù)算的總體框架表，報(bào)城市議決機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后開始實(shí)施。在生態(tài)預(yù)算的實(shí)施中，監(jiān)測(cè)不同時(shí)間區(qū)間內(nèi)各種自然資源消耗的實(shí)際值數(shù)，在預(yù)算期結(jié)束時(shí)，評(píng)估、比較預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際指標(biāo)之間的差距，在此基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找出不足，編制并審議預(yù)算平衡報(bào)告，進(jìn)而制定下一輪預(yù)算。
生態(tài)預(yù)算模式希望市政當(dāng)局對(duì)自然資源的管理與其對(duì)人造資源的管理同樣有責(zé)任和效率,采用貨幣和非貨幣相結(jié)合的核算方法。其中，非貨幣核算通過設(shè)定關(guān)鍵指標(biāo)，不僅使當(dāng)局能清楚了解與這些指標(biāo)相關(guān)的環(huán)境資源狀況，而且易于界定責(zé)任主體與主體責(zé)任；貨幣核算反映環(huán)境成本，通過對(duì)貨幣投放前后非貨幣核算的對(duì)比分析，體現(xiàn)出生態(tài)預(yù)算資金使用的效率和效果。生態(tài)預(yù)算吸收了政府預(yù)算和企業(yè)預(yù)算理論研究成果，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理對(duì)象，為生態(tài)環(huán)境管理服務(wù)。預(yù)算管理可操作性強(qiáng)、約束強(qiáng)度高的優(yōu)勢(shì)，正好彌補(bǔ)了生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論的不足。
二、生態(tài)預(yù)算思想的演進(jìn)
1994年5月，歐洲第一屆可持續(xù)城市(鎮(zhèn))大會(huì)在丹麥的艾爾堡舉行，作為會(huì)議重要成果之一，與會(huì)城市代表起草并簽訂了《歐洲城市朝向可持續(xù)章程》，這就是聞名歐洲的《艾爾堡章程》(以下簡稱《章程》)，也是歐洲可持續(xù)城鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)開始的重要標(biāo)志?！墩鲁獭分朴喠顺鞘锌沙掷m(xù)性的相關(guān)原則，明確并肯定了城市在全球可持續(xù)發(fā)展中所起作用的重要性，并就如何進(jìn)行可持續(xù)性發(fā)展的問題向城市當(dāng)局提供了諸多方法和手段。該《章程》I．14部分寫道：“在管理城市中，我們(城市和城鎮(zhèn))運(yùn)用行政與技術(shù)工具，科學(xué)運(yùn)用信息、經(jīng)濟(jì)等調(diào)節(jié)手段，完善稅費(fèi)制度、提高公眾參與意識(shí)?？茖W(xué)合理收集處理環(huán)境數(shù)據(jù)，采用環(huán)境規(guī)劃等方法確保生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，我們必須通過構(gòu)建一種全新的環(huán)境預(yù)算系統(tǒng)，最終來實(shí)現(xiàn)我們對(duì)自然資源管理經(jīng)濟(jì)有效的目標(biāo)。”本次大會(huì)提出了建立生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)的理念。
1996年，歐洲第二屆可持續(xù)城市大會(huì)在葡萄牙首都里斯本舉行，此次大會(huì)的主題是將第一次大會(huì)中提出的思想付諸行動(dòng)，制定了《里斯本行動(dòng)計(jì)劃》，從而把《章程》中的思想落實(shí)到行動(dòng)上。與會(huì)城市在會(huì)上就各自的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了交流，并努力尋求相互間的合作機(jī)會(huì)，這次大會(huì)標(biāo)志著可持續(xù)城鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。
在兩屆大會(huì)的倡導(dǎo)之下，ICLEI沿用財(cái)政預(yù)算原理創(chuàng)立了生態(tài)預(yù)算這一全新的環(huán)境預(yù)算系統(tǒng)。由于此系統(tǒng)為城市如何規(guī)劃與合理控制自然資源的消耗提供了有效的手段，因此，該理念得以及時(shí)有效地付諸實(shí)踐。
從歷史發(fā)展路徑看，自然資源生態(tài)環(huán)境的管理與計(jì)量是附屬于國家財(cái)富管理與計(jì)量的。在一些發(fā)達(dá)國家，部分學(xué)者就政府管理國家財(cái)富的業(yè)績計(jì)量問題展開了剔除環(huán)境損失的經(jīng)濟(jì)綜合核算研究，如1972年諾德豪斯和托賓等人指出，從GDP 中扣除由都市污染等經(jīng)濟(jì)行為所導(dǎo)致的社會(huì)成本稱之為凈經(jīng)濟(jì)福利指標(biāo)；1973年，日本政府提出將環(huán)境污染改善所需經(jīng)費(fèi)從GDP中扣除的凈國民福利指標(biāo)；1978年，挪威也開展了資源環(huán)境核算，建立了包含諸多詳細(xì)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)制度，如魚類存量核算、森林存量核算、能源核算以及廢舊物品再生利用、人口和農(nóng)業(yè)水環(huán)境污染物、廢氣排放與環(huán)境費(fèi)用支出等；隨后，芬蘭也構(gòu)建了包含森林資源、廢氣排放核算、環(huán)境保護(hù)支出等內(nèi)容的自然資源核算框架體系。基于經(jīng)濟(jì)增長與自然資源耗費(fèi)的相互關(guān)系，盧佩托于1989年提出了計(jì)算凈國內(nèi)生產(chǎn)指標(biāo)。在聯(lián)合國的支持下，1990年，墨西哥首先將綠色GDP核算付諸行動(dòng)；1993年，聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)署將此收錄到聯(lián)合國新國民經(jīng)濟(jì)核算體系(93'SNA)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算體系(SEEA)推薦給了所有會(huì)員國。1995年，世界銀行發(fā)布了衡量全球或區(qū)域發(fā)展的新擴(kuò)展財(cái)富指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)包含社會(huì)資本、人力資本、自然資本和生產(chǎn)資本四大要素。1997年，康斯坦茲等人第一次對(duì)全球自然環(huán)境進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與測(cè)算，計(jì)算了“生態(tài)服務(wù)”價(jià)值與全球國民生產(chǎn)總值之間的比例關(guān)系，并形成了一套“生態(tài)服務(wù)指標(biāo)體系”(ESI)，該體系對(duì)人類具有一定的服務(wù)價(jià)值。隨后，發(fā)達(dá)國家針對(duì)生態(tài)環(huán)境管理行為控制進(jìn)行了研究，該類研究主要以“生態(tài)預(yù)算”為主體。
可以說，作為在自然資源配置及其管理過程中的一種新型政府工具，生態(tài)預(yù)算在推進(jìn)城市自然資源的可持續(xù)利用中，更加有利于城市政府職能的充分發(fā)揮，確實(shí)不失為一種科學(xué)的管理工具。生態(tài)預(yù)算模式是沿用與擴(kuò)充政府預(yù)算理論，事前設(shè)定生態(tài)環(huán)境資源管理目標(biāo)，選定能代表當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境資源的關(guān)鍵實(shí)物指標(biāo)，把責(zé)任預(yù)算運(yùn)用于生態(tài)環(huán)境資源管理，編制生態(tài)預(yù)算報(bào)告，并且在預(yù)算年末對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種管理模式。它綜合采用彈性預(yù)算、零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等先進(jìn)的預(yù)算方法，從而形成預(yù)算循環(huán)制度，主要為考核政府生態(tài)環(huán)境管理提供服務(wù)。
三、生態(tài)預(yù)算的特征
一般而言，生態(tài)預(yù)算的特征主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.預(yù)算編制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。生態(tài)預(yù)算的編制過程，是一個(gè)城市政府各相關(guān)資源管理部門共同參與的過程。在預(yù)算編制中，城市政府各相關(guān)資源管理部門均有機(jī)會(huì)把本部門的資源管理目標(biāo)與城市自然資源的總預(yù)算結(jié)合起來，在預(yù)算的總體框架表中體現(xiàn)自己管轄范圍的資源預(yù)算目標(biāo)，進(jìn)而在總預(yù)算制定中達(dá)成各資源管理部門間生態(tài)利益的均衡與協(xié)調(diào)。因而，在總預(yù)算付諸實(shí)施后，各相關(guān)資源管理部門對(duì)其也更加具有責(zé)任感，從而將自己管轄范圍內(nèi)的資源使用控制在預(yù)算范圍內(nèi)。
2.預(yù)算目標(biāo)的綜合平衡性。生態(tài)預(yù)算是對(duì)城市自然資源進(jìn)行的總體配置與管理，所以必須根據(jù)城市自然資源本身的特點(diǎn)和可持續(xù)發(fā)展要求來設(shè)定其預(yù)算目標(biāo)。而城市自然生態(tài)是一個(gè)整體，各種自然資源之間相互聯(lián)系、相互制約，對(duì)任何一種自然資源的開發(fā)利用，必然會(huì)對(duì)其他資源產(chǎn)生影響，進(jìn)而導(dǎo)致城市整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的變化。因此，生態(tài)預(yù)算目標(biāo)的訂立，必須考慮在開發(fā)和利用一種自然資源時(shí)，對(duì)其他自然資源和整個(gè)城市生態(tài)造成的負(fù)面影響，追求生態(tài)平衡，防止生態(tài)惡化。綜合平衡應(yīng)當(dāng)是生態(tài)預(yù)算目標(biāo)的最重要特點(diǎn)。
3.預(yù)算內(nèi)容的因地制宜性。城市自然資源的形成，需要一定的環(huán)境條件，不同的城市環(huán)境因素形成相異的自然資源，因此在分布上，城市自然資源具有地域差異性特征。生態(tài)預(yù)算中所列入的各種自然資源，并沒有一個(gè)一成不變的固定模式，城市政府需要優(yōu)先保護(hù)或控制哪些資源、選用什么樣的資源進(jìn)行預(yù)算，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際資源狀況進(jìn)行選擇。它給了城市政府很大自由，不用為建立整齊劃一的資源種類體系而削足適履，相反，可以把生態(tài)預(yù)算和當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的自然資源狀況有機(jī)結(jié)合，形成具有較強(qiáng)針對(duì)性的預(yù)算項(xiàng)目體系。
4.預(yù)算指標(biāo)的實(shí)物量化性。生態(tài)預(yù)算進(jìn)行資源配置的對(duì)象是自然資源，而自然資源的數(shù)量、質(zhì)量等的計(jì)量，與營運(yùn)資本又有很大的區(qū)別。首先，自然資源數(shù)量的確定，有待于在完善的普查基礎(chǔ)上完成；其次，自然資源質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也有賴于技術(shù)手段標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)量、勘察；再次，自然資源數(shù)量和質(zhì)量是動(dòng)態(tài)的，這就要求生態(tài)預(yù)算指標(biāo)能夠體現(xiàn)這種變化的需要；最后，衡量自然資源增加、存續(xù)及減少的指標(biāo)，是實(shí)物量化指標(biāo)而非價(jià)值指標(biāo)，從而使城市政府能更加清晰地了解相關(guān)的自然資源狀況，為科學(xué)決策提供依據(jù)。
5.預(yù)算運(yùn)行績效的不斷上升性。生態(tài)預(yù)算的運(yùn)行，從表象上看是一個(gè)準(zhǔn)備、實(shí)施、評(píng)估、批準(zhǔn)預(yù)算平衡報(bào)告并展開下一輪預(yù)算的循環(huán)往復(fù)的過程，但正是在周而復(fù)始的運(yùn)行中，使城市政府資源管理的計(jì)劃、控制、指揮、協(xié)調(diào)和評(píng)價(jià)職能更加系統(tǒng)化、精細(xì)化，使城市政府自然資源管理的系統(tǒng)績效不斷提升。
6.全員參與性。新的以生態(tài)預(yù)算為基礎(chǔ)的管理模式因生態(tài)預(yù)算中需要公布各種生態(tài)因子計(jì)量技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)，所以必須要有掌握了技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、科技部門、研發(fā)人員、企業(yè)等部門人員的深度參與。與以往包括政協(xié)代表、人大代表、國務(wù)院各部委等參與者參與模式比較，生態(tài)預(yù)算表現(xiàn)出參與層次降低的特征，提高了相關(guān)者的參與程度。
