改革開放以來，我國高速公路建設得到了較快的發(fā)展，到2013年底，全國高速公路通車里程已經超過10.4 萬公里，高速公路建設成就顯著。回顧我國高速公路建設25年來走過的發(fā)展歷程,廣大建設者、參與者不斷地創(chuàng)新、探索，總結出了符合國情的高速公路建設管理經驗、運行模式和技術路線。比如：建立健全了投資管理法律法規(guī)和管理制度，實施了招投標制度、工程監(jiān)理制度、全過程跟蹤審計制度等，建立了“政府監(jiān)督、法人管理、社會監(jiān)理、企業(yè)自檢”的四級監(jiān)管體系。不過，在高速公路投資建設管控中還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，需要我們對癥下藥，改進提高。
一、主要問題剖析
（一）“工可”分析存在缺陷高速公路項目建設由政府行業(yè)主管部門組織規(guī)劃立項，由各級交通投融資平臺組織實施，形成了規(guī)劃決策主體與投資、建設、營運主體二元化模式。在這種二元模式下,規(guī)劃決策主體只負責規(guī)劃立項，而不能對項目財務后果負責；而實施運作主體被動應付，難以全程參與項目決策過程，造成了高速公路可行性分析研究報告（簡稱工可）以獲得審批立項為導向，在財務可行性方面存在不足：一是工可報告中的項目資本金投入與項目實際貸款要求不符，工可報告中的項目資本金比例大大低于銀行貸款所要求。二是財務盈利性分析預測與運行實際差距較大，實際營收大大低于預期，部分項目收費收入僅能維持營運管理及部分財務費用，還本付息難以維持。三是收費標準的假設與收費批復不符。工可預計收費標準過于樂觀，物價管理部門面對社會提出的“暴利”譴責及減免收費呼聲，收費標準不僅沒有提高，甚至有下調趨勢。四是流量預測不夠準確。流量預測過于樂觀，對周邊流量影響因素考慮不全，加之后續(xù)規(guī)劃路網密度增加，實際流量遠低于工可預測。
（二）資本金投入不足當前，投資壓力與項目資本金籌措壓力越來越突出。一方面，在投資拉動思想的驅使下，各地政府把基礎設施作為投資拉動經濟的重要手段，一大批高速公路網等交通基礎設施在各地陸續(xù)獲得審批，項目資本金投入壓力較大。另一方面，現階段高速公路盈利能力較差，難以吸引社會資金投入。部分新建高速公路受造價提高、路網加密、流量明顯下降、收費標準不變以及免費政策等因素的影響，已從早期的高回報演變?yōu)槟壳暗膰乐靥潛p，從早期的經營性項目演變?yōu)槟壳暗臏使嫘皂椖?。由于收益水平的下降，導致高速公路籌資模式，已從早期較低的資本金比例投入，能招商引資吸引社會投資，政府只需投入少量的啟動資金即能推動一個較大項目建設，轉變?yōu)橘Y本金比例大幅提高，無法吸引社會投資，政府必須依靠交通投融資平臺投入很高比例的資金才能啟動項目建設。受上述因素影響，各地政府的投融資平臺為完成政府交辦的投資建設任務，紛紛運用平臺銀行貸款、發(fā)行中期票據、企業(yè)債券等債務方式籌集資金，投入到項目公司抵充資本金，導致項目建設完全依靠銀行貸款，缺乏自有資金配套。這不僅違背了項目資本金政策的初衷，而且，如果未來信貸收緊，“短債長投”給融資平臺正常運營帶來的資金鏈條斷裂風險，可能會累及地方政府。
（三）投資成本控制不力高速公路建設投資期限長，成本控制難度大，如果管理水平不高，就很容易出現“三超”（概算超估算、預算超概算、決算超預算）的狀況，從而導致造價提高，投資效益下降，投資目標難以實現。造成“三超”的原因是多方面，從高速公路投資建設的各參與主體來看，投資方管理不到位，投資周期延長，籌資能力差，資本化財務費用高；代建單位設計管理能力不強，對標準程序管理不嚴，遷就設計單位、施工單位變更計劃；造價管理意識不強，建設標準高；設計單位喜歡用新材料、新產品，安全設計全部采取上限標準，設計標準過高等都會造成成本上升。
（四）跟蹤審計效果尚有欠缺一方面跟蹤審計監(jiān)管成效不足。例如：大量工程變更沒有實施審計監(jiān)督，不能體現跟蹤審計對造價控制的效果，未對建設單位延期審批工程變更的行為提出審計監(jiān)督意見和風險提示建議。跟蹤審計的廣度不夠，對工程建設程序、合規(guī)合法性審計不夠；計量支付審計面小，大量合同缺少審計監(jiān)督。對投資項目的了解程度不夠深入，發(fā)現問題的及時性不夠，事后監(jiān)督多，事前事中控制少，前期預防效果差，幫助和指導項目如何解決問題的咨詢服務工作比較欠缺等。另一方面建設單位對跟蹤審計重視不夠，如，沒有將工程招投標和合同管理等內控制度的監(jiān)督列入跟蹤審計范疇，對跟蹤審計單位提出的審計建議整改力度不大，審計單位反映的問題不能得到及時解決。沒有建立對跟蹤審計單位的再監(jiān)督工作機制，跟蹤審計單位出具的報告質量、時效性缺乏監(jiān)督，在業(yè)績考核上缺少制度性安排等。
（五）竣工決算不夠及時高速公路竣工決算是反映其實際造價、投資效果，確定路權、核定收費標準、收費年限的基礎資料。建設單位應在項目竣工后3 個月內完成竣工財務決算的編制工作，但從各高速公路的建設實踐看，工程交工后，財務決算久拖不決，造成工程欠款情況、投資完成情況、交付使用價值等缺乏全面完整的資料，給項目資金管理、資產管理、后續(xù)評價等帶來一定難度。究其原因，一方面現行制度對竣工決算的時間性要求缺乏強制性，造成建設單位辦理財務決算的積極性和主動性不夠。如《浙江省交通建設項目竣工決算審計管理暫行辦法》規(guī)定，建設項目財務決算要交工驗收后三個月（其中高速公路等重大項目可適當延長）內完成，“適當延長”的概念缺乏強制性約束。另一方面，相關部門重視程度不夠。政府管理部門對高速公路建設項目的考核以完成交工驗收、通車運營為終點，沒有將后續(xù)工作納入考核范圍；建設單位在竣工決算上投入精力不足，導致決算拖延滯后。
（六）后續(xù)評價機制尚未建立高速公路建設項目后續(xù)評價的目的是從中吸取經驗教訓，提高決策水平、管理水平和投資效益。高速公路建設“兩重一輕”（重立項評價，重建設管理，輕投后評價）問題比較普遍，投資后評價工作基本未開展，或者開展得不夠規(guī)范，沒有建立相應的工作機制。如對單項分析評價做的多，整體評價做的較少；不注重前后評價指標的可比性，用不可比的指標進行比較；對公路建設項目的可持續(xù)性和社會影響評價主要以定性為主，缺乏指標的定量分析和準確評價。
二、加強高速公路投資管控的對策建議
（一）加強財務可行性分析研究財務經濟指標的可行性是影響投資決策的重要因素。高速公路投資要重視財務可行性分析研究，對影響財務可行性分析的關鍵財務指標，如投資規(guī)模、資金成本、建安費用、車流量測算、收費標準、運營成本等，要根據社會經濟發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展水平、貨幣政策、物價水平等因素進行綜合分析、謹慎預測，使財務可行性分析更接近于投資運營實際，為決策者提供更加可靠的參考依據。項目投資主體要確定專人積極參與項目前期的研究分析、溝通協(xié)調工作，積極向規(guī)劃、設計及主管部門提出合理化建議，相關部門應對投資主體提出的意見和建議進行研究，合理的意見建議要予以采納。
（二）拓展資本金籌資渠道首先，各級政府要加大對高速公路投資的支持力度，建立資本金注入機制。根據地方政府的高速公路建設投資計劃，按年度列入政府財政投資計劃，符合國有資本經營預算資本性支出要求的項目，可按規(guī)定程序申報。建立虧損彌補機制，對于政府融資平臺因承擔公益性或者準公益性高速公路建設項目而發(fā)生的虧損，由交通主管部門和財政部門進行核定，以貸款貼息或者政府購買服務方式，報政府審定后列入財政預算進行彌補。其次，要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，鼓勵和引導社會資本參與高速公路建設。對經營期內能產生合理利潤的經營性高速公路，推進市場化運作，積極推行投資運營招商；對經營期內難以完全收回建設投入和經營成本的準經營性項目，合理選擇PPP、股權投資等方式，以政府購買服務等多種可能的方式，使社會投資人獲得合理的投資回報。
（三）多渠道控制投資規(guī)模高速公路建設具有周期長、投資規(guī)模大、涉及單位多、建筑結構復雜等特點，控制投資規(guī)模需從多方面入手。要樹立規(guī)劃設計管理的理念，增加工可和初步設計的深度，合理控制設計標準，優(yōu)化設計方案，提高設計質量，降低投資成本。加強規(guī)劃設計招標管理，采取限額設計，改變設計費與投資規(guī)模掛鉤的計價模式，增加造價管理條款。規(guī)范項目代建管理，提高代建資質門檻，嚴格工程代建管理程序，通過招投標選擇與建設管理相適應的代建單位，提高高速公路代建管理水平。完善合同管理制度，明確合同有關各方的責、權、利及法律地位，把投資控制在雙方約定的目標值之內。完善工程交易的保障機制，健全工程擔保和保險制度。政府監(jiān)管部門（監(jiān)管辦、質監(jiān)站、安監(jiān)站等）要深入現場,加強對建設項目的監(jiān)督和管理，使項目公司和代建單位按法律法規(guī)、建設程序和標準來實施；建立相應的風險分擔機制和收益分配機制，促進代建管理的科學化、規(guī)范化。
（四）加大跟蹤審計力度審計人員應加強對施工現場的巡查，提前介入項目建設相關環(huán)節(jié)，深入了解工程情況，適時為項目建設業(yè)主提供咨詢服務，解決項目建設過程中遇到的問題；及時編制審計方案和審計大綱的項目，并報項目公司備案；建立健全審計日記、審計臺賬制度、現場辦公簽到制度，做到出具意見、出席會議、現場辦公記錄齊全；規(guī)范審計意見的出具形式，重大事項的審計意見必須形成書面意見。加大對審計意見的整改力度，對于未能及時整改的審計意見，及時向上一級管理部門反映、報告；投資主體審計管理部門要加大對跟蹤審計工作的監(jiān)督和檢查力度，建立健全跟蹤審計考核機制，促進跟蹤審計整體水平的提高，發(fā)揮跟蹤審計應有的作用。
（五）加強竣工決算管理根據《基本建設財務管理規(guī)定》的有關要求，地方各級交通管理部門要進一步完善高速公路竣工決算的制度建設，明確竣工決算的時效。項目公司從籌建開始，即應明確專人負責，做好有關資料的收集、整理、積累、分析工作。項目完工，應組織工程技術、計劃、財務、物資、統(tǒng)計等有關人員共同完成工程竣工決算報告的編制工作，并委托會計師事務所進行竣工決算審計。對于已經完工投資項目，責成有關部門或者單位限期完成，在竣工財務決算未經批復之前，原機構不得撤銷，項目負責人及財務主管人員不得調離。加強監(jiān)督考核，將竣工決算完成情況納入年度考核目標。
（六）完善后評價機制高速公路投資建設具有較強的政府意志，首先，政府部門應重視項目后評價工作，建立相應的管理制度并督促落實，可采取強制性手段，對于沒有進行項目后評價的單位不批準其他項目的實施。借鑒美國等國外的管理經驗，交通部應該考慮設立交通建設項目評價部門，對高速公路建設項目的評價與總結進行管理。設置專門從事項目后評價的中介公司，負責項目后評價報告的編制，并將后評價結果反饋到有關部門。其次，要加強項目后評價的反饋。后評價的結果應向有關部門、單位公開，甚至可向全社會公開，讓項目的完成情況及后評價結論由全社會共享。這樣既可以增強前評價人員的責任感，也能提高項目決策者、建設者的責任感，并使后來者從中學到經驗，提高項目決策的科學化水平。
作者李興虎
單位杭州市交通投資集團有限公司
