自2003 年起浙江省開(kāi)啟了“千村示范萬(wàn)村整治”工作，2008~2012 年是該項(xiàng)目的第二輪5 年規(guī)劃期，為推進(jìn)該項(xiàng)目的順利進(jìn)展，全省相繼出臺(tái)了一系列考核驗(yàn)收、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等政策措施，以規(guī)范示范村的建設(shè)工作。根據(jù)省委統(tǒng)一部署精神，臨安市的村莊整治工作一直走在全省前沿，曾多年在“千村示范萬(wàn)村整治”工程項(xiàng)目考核中獲得優(yōu)勝，項(xiàng)目實(shí)施完成后臨安市各鄉(xiāng)村的面貌有了較大的改善，特別是各整治村的道路、衛(wèi)生、綠化等狀況明顯改善，項(xiàng)目的實(shí)施加快了臨安市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，社會(huì)效益和生態(tài)效益明顯凸現(xiàn)，但從評(píng)價(jià)情況看，項(xiàng)目管理中仍存在很多不足之處。
一、現(xiàn)狀分析1.整治資金的籌措分析從圖1分析看，雖然村集體自籌投入占比較高，但項(xiàng)目資金投入主要還是來(lái)源于各級(jí)財(cái)政資金，因此，迫切需要有效規(guī)范和管理該項(xiàng)建設(shè)資金。2.歷年資金投入情況分析從圖2 分析看，項(xiàng)目資金前幾年投入基本均衡，呈兩頭略高的“微笑曲線”狀，其中：項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束年的資金投入較前幾年有所增加，因此，尤其要加強(qiáng)項(xiàng)目開(kāi)始年和結(jié)束年的監(jiān)管。3.整治內(nèi)容的資金安排分析從圖3分析看，整治項(xiàng)目支出主要在村內(nèi)道路硬化和污水處理上，另外，文化禮堂建設(shè)等其他建設(shè)支出也占據(jù)了較大比重，垃圾處理和村莊綠化的資金投入額相對(duì)較小。因此，注重建筑工程的規(guī)范運(yùn)作和管理是這項(xiàng)工作的核心。4.農(nóng)民的滿意度情況分析我們從“千村整治萬(wàn)村示范”項(xiàng)目實(shí)施后的社會(huì)效益、生態(tài)效益和可持續(xù)性影響等三大主題進(jìn)行了農(nóng)戶的調(diào)查，發(fā)放并回收了調(diào)查問(wèn)卷118 份，其中：村干促進(jìn)村莊整治建設(shè)資金高效管理的實(shí)證分析要要基于臨安市2008~2012年野千村示范萬(wàn)村整治冶項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)圖1部27 份，村民91 份。從問(wèn)卷情況看，基層干部和農(nóng)民的綜合滿意度分別達(dá)到了88%和84%，取得了較好的社會(huì)效益。具體情況見(jiàn)表1。
二、存在的問(wèn)題
1援缺少全局性的統(tǒng)一規(guī)劃，制度建設(shè)不夠健全和完善臨安市在項(xiàng)目實(shí)施前未制定項(xiàng)目的整體統(tǒng)籌規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，制度建設(shè)也基本停留在2003 年“千村示范萬(wàn)村整治”工程剛啟動(dòng)時(shí)的狀態(tài)，未及時(shí)進(jìn)行新一輪工作的調(diào)整，致使各村“千村示范萬(wàn)村整治”工程項(xiàng)目在完成的標(biāo)準(zhǔn)上沒(méi)有統(tǒng)一的界定口徑，特別是在各村項(xiàng)目投入的力度和方式，資金整合的范圍和具體管理要求及后續(xù)管理的指導(dǎo)操作上缺乏有效指導(dǎo)，造成村村之間的政策落實(shí)不平衡，項(xiàng)目五大重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容發(fā)展也不平衡，其中：“道路硬化”“垃圾收集”“村莊綠化”3 個(gè)項(xiàng)目進(jìn)展較快，而“衛(wèi)生改廁”和“污水處理”是整治工作的難點(diǎn)，進(jìn)展相對(duì)滯后，制度建設(shè)的不完善一定程度上影響了“千村示范萬(wàn)村整治”工程的整體統(tǒng)籌推進(jìn)。
2援部分村莊具體建設(shè)規(guī)劃銜接不夠緊密，整治效果不明顯部分村莊對(duì)整治建設(shè)整體謀劃不夠，規(guī)劃與建設(shè)之間的銜接不夠緊密，道路硬化建設(shè)和管網(wǎng)規(guī)劃不夠科學(xué)，部分道路在硬化整治后又因污水排放管道的埋設(shè)需要重新開(kāi)膛挖掘，使村莊整治建設(shè)的整體效應(yīng)打了折扣。由于臨安很多鄉(xiāng)村受所處的特定地理環(huán)境和周邊環(huán)境制約，改水難度較大，很多村莊改水工作僅停留在就近引入山泉水或挖掘地下水的簡(jiǎn)單處理層面，部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的周邊村莊，地下水資源已有污染，無(wú)法達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)，而村莊改水工作又未接入城市自來(lái)水源工程，無(wú)法解決村民對(duì)引入城市合格飲用水源的需求。各村之間的整治效果差異較大，規(guī)劃建設(shè)水平好的整治村花錢不多但整潔美觀，而部分村莊雖已完成整治，但在人居環(huán)境的改善和新增綠化率則不明顯。
3援工程項(xiàng)目的日常管理不夠規(guī)范一是從政府職能部門管理層面看，重申報(bào)、立項(xiàng)，輕管理現(xiàn)象較嚴(yán)重，對(duì)各村的項(xiàng)目工程缺乏統(tǒng)一的招投標(biāo)政策指引，具體的項(xiàng)目資金來(lái)源和支出統(tǒng)計(jì)口徑不相統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不夠科學(xué)和完整，計(jì)算口徑不夠科學(xué)合理，相關(guān)政策文件的匯編工作不夠及時(shí)，評(píng)審驗(yàn)收工作的會(huì)簽程序及后續(xù)監(jiān)管工作不夠到位，政策宣傳力度也有待加強(qiáng)。二是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理層面看，由于現(xiàn)行體制問(wèn)題，目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道只負(fù)責(zé)資金撥付，不參與具體項(xiàng)目管理，因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府部門對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)的制度執(zhí)行監(jiān)管相對(duì)薄弱，對(duì)下屬各村項(xiàng)目工程建設(shè)方面的基礎(chǔ)資料和檔案的管理不夠及時(shí)和完整。特別是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工程招投標(biāo)政策執(zhí)行情況標(biāo)準(zhǔn)有差異，使村與村之間、項(xiàng)目與項(xiàng)目之間進(jìn)展不平衡。
三是從實(shí)施項(xiàng)目的基層整治村看，部分村干部思想認(rèn)識(shí)不夠到位，部分村干部只講困難、不想辦法，工作主動(dòng)性不強(qiáng)，存在“等、靠、要”的思想，造成部分村的整體進(jìn)度較慢，個(gè)別村干部還不熟悉建設(shè)項(xiàng)目、整治標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)補(bǔ)政策等，一定程度上影響了村莊整治的建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，也有部分村的政策宣傳力度不深，思想工作不夠扎實(shí)，造成一些村民當(dāng)整治工作與自身利益有沖突時(shí)，不夠理解與支持，不配合工作的實(shí)施，客觀上制約了村莊整治工作的整體進(jìn)度，進(jìn)而影響“千村示范萬(wàn)村圖3 臨安市“千村整治萬(wàn)村示范”工程建設(shè)資金支出情況影響內(nèi)容具體影響滿意度或認(rèn)同率（%）推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境的改善情況87.25促進(jìn)農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變和文明素質(zhì)的提高情況80改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、提高農(nóng)民生活質(zhì)量情況78.25加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程情況77.33改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧情況86對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展的影響情況82可持續(xù)性影響方面項(xiàng)目持續(xù)發(fā)揮作用情況98社會(huì)效益方面生態(tài)效益方面表1整治”項(xiàng)目整體效益發(fā)揮。4援財(cái)政資金缺乏有效整合，項(xiàng)目資金使用的合規(guī)性管理不夠到位近年來(lái)各級(jí)財(cái)政部門對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的各項(xiàng)投入力度明顯加大，但由于各類專項(xiàng)財(cái)政資金名稱繁多、內(nèi)容不一，未能有效整合反而在一定程度上影響了村莊整治的效果顯現(xiàn)。評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)，部分創(chuàng)建村存在實(shí)質(zhì)相同，但按不同口徑申報(bào)不同項(xiàng)目資金的現(xiàn)象，使得各創(chuàng)建村收到的相關(guān)資金，與各村實(shí)際需求或支出不完全配套，存在“會(huì)哭的孩子多喝奶”的現(xiàn)象。另外，部分創(chuàng)建村的整治力度較大，建設(shè)資金缺口較多，而村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)底子薄，個(gè)別村集體已經(jīng)負(fù)債過(guò)重。資金使用和監(jiān)管上存在脫節(jié)現(xiàn)象，財(cái)務(wù)信息提供相對(duì)滯后，資金使用中的合理性、合規(guī)性以及政府采購(gòu)或招投標(biāo)環(huán)節(jié)管控存在缺陷，部分村級(jí)財(cái)務(wù)核算不夠規(guī)范，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各村會(huì)計(jì)核算中資金的賬務(wù)處理不一致，未設(shè)置專項(xiàng)賬戶進(jìn)行明細(xì)核算，存在不能準(zhǔn)確核算該項(xiàng)目的實(shí)際投資額的情況。同時(shí)，項(xiàng)目白條支出現(xiàn)象普遍，容易滋生村干部從中非法牟利，也是當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)施工單位偷漏稅的灰色地帶。另外，聯(lián)審機(jī)制尚未形成，工程項(xiàng)目普遍缺乏決算審核制度，項(xiàng)目實(shí)際支出的監(jiān)管機(jī)制有待進(jìn)一步完善。5援整治項(xiàng)目后續(xù)管理工作未跟進(jìn)，影響了村莊整治的效果經(jīng)過(guò)5 年的整治，臨安市農(nóng)村的村莊面貌發(fā)生了很大的變化，美麗鄉(xiāng)村的形象已經(jīng)展現(xiàn)，但整治項(xiàng)目后續(xù)管理工作未有效跟進(jìn)，表現(xiàn)在以下方面：一是對(duì)綠化帶的日常清理與維護(hù)方面有欠缺，部分完成整治的村莊道路及河道邊綠化帶已雜草叢生。二是對(duì)硬化后道路的后續(xù)維修與維護(hù)沒(méi)有跟進(jìn)，部分道路已有破損。三是垃圾收集的后續(xù)管理未及時(shí)跟進(jìn)。如果“重建設(shè)、輕管理”，后續(xù)維護(hù)和管理力度不足，將會(huì)使五年“千村示范萬(wàn)村整治”工程的成果慢慢消失。
三、完善新農(nóng)村建設(shè)資金管理的對(duì)策和建議
1援完善相關(guān)法規(guī)制度，強(qiáng)化后續(xù)服務(wù)和監(jiān)管有效地進(jìn)行新農(nóng)村的整治建設(shè)需要有政策層面的正確指引，因此，應(yīng)從政策層面來(lái)完善各項(xiàng)政策制度，明確農(nóng)村發(fā)展的規(guī)劃要求，明確和統(tǒng)一各類項(xiàng)目的招投標(biāo)和補(bǔ)助資金的公示制度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金具體落實(shí)管理和后續(xù)管理等操作上的引導(dǎo)幫助。同時(shí)，相關(guān)政府部門要做好一系列規(guī)范的目標(biāo)設(shè)定、申報(bào)服務(wù)和后續(xù)監(jiān)管等工作，完善項(xiàng)目的檢查驗(yàn)收制度，全面有效地促進(jìn)“千村示范萬(wàn)村整治”工程的統(tǒng)籌推進(jìn)。
2援科學(xué)規(guī)劃決策，避免不必要的資源浪費(fèi)，展現(xiàn)各村地方特色科學(xué)的規(guī)劃是一個(gè)合理與可持續(xù)發(fā)展的村莊規(guī)劃的最大節(jié)約，組織有關(guān)專家、行業(yè)主管部門，制定科學(xué)合理的村莊建設(shè)規(guī)劃，從可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略來(lái)對(duì)待和規(guī)范村莊整治工作中的拆、建、管，防止整治工作的表面化、單一化，力求完善道路、路燈、環(huán)衛(wèi)、綠化以及教育、醫(yī)療、商業(yè)、休閑等配套公共設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，進(jìn)一步提升項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量和效果。在項(xiàng)目建設(shè)前由農(nóng)辦召集所有管網(wǎng)單位（有線、電信、移動(dòng)、聯(lián)通、燃?xì)?、自?lái)水等）協(xié)助確認(rèn)規(guī)劃，嚴(yán)防整治之后再次“開(kāi)腸挖肚”現(xiàn)象的發(fā)生。在具體的村莊整治規(guī)劃中將村莊整治與特色村莊建設(shè)相統(tǒng)一，注意解決和改善村民反映較多的一些現(xiàn)狀問(wèn)題，緊密結(jié)合各村的自然環(huán)境、文化傳統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，因地制宜，借山取水，弘揚(yáng)傳統(tǒng)，體現(xiàn)清遠(yuǎn)山水、田園風(fēng)光特色，體現(xiàn)特色民居的文化特征和現(xiàn)代化文明的發(fā)展需要，充分展現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)村人居環(huán)境和優(yōu)美的田園風(fēng)光，把村莊整治工作當(dāng)作造福千秋萬(wàn)代的大事來(lái)抓。
3援有效整合相關(guān)財(cái)政資金，健全和完善專項(xiàng)資金管理制度，確保資金安全高效使用加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理，規(guī)范資金使用是財(cái)政資金安全使用的前提，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理是農(nóng)村村莊整治建設(shè)項(xiàng)目健康運(yùn)行的保證，因此，必須有效整合相關(guān)財(cái)政資金，完善各類項(xiàng)目的規(guī)范申報(bào)管理和后續(xù)監(jiān)督管理工作，健全財(cái)務(wù)管理制度，建立和完善公開(kāi)、公正、民主的村務(wù)管理制度，制定出切實(shí)可行的村務(wù)公開(kāi)和收支公示制度，對(duì)村務(wù)工作嚴(yán)格規(guī)范、嚴(yán)格操作，強(qiáng)化村民對(duì)村務(wù)的監(jiān)督與批評(píng)。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)、農(nóng)經(jīng)站對(duì)專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督考核工作，強(qiáng)化政府層面的監(jiān)督檢查力度，督促各村嚴(yán)格遵守《專項(xiàng)資金使用和管理辦法》，確保專項(xiàng)資金安全、規(guī)范、有效的使用。
4援健全長(zhǎng)效管理機(jī)制，充分發(fā)揮村民自治功能鞏固村莊整治效果，讓村民享受村莊整治成果，還需進(jìn)一步完善和健全后續(xù)日常管理制度，健全和完善衛(wèi)生保潔等長(zhǎng)效保障機(jī)制，建議強(qiáng)化各村莊整治工作小組的職責(zé)，明確責(zé)任、細(xì)化措施、實(shí)化項(xiàng)目、扎實(shí)推進(jìn)，提高工作效率，促進(jìn)村莊整治建設(shè)走上規(guī)范化制度化道路。另外，村莊整治事關(guān)村民的切身利益，應(yīng)建立村民參與、相互監(jiān)督的公開(kāi)公示和獎(jiǎng)懲制度，充分發(fā)揮村民的自治功能，提高村民參加新農(nóng)村建設(shè)的積極性，提升村民的思想道德素養(yǎng)和環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)，從改善人居環(huán)境入手，轉(zhuǎn)變村民生態(tài)和衛(wèi)生觀念，使各個(gè)村莊都能展現(xiàn)出路平燈明、水清塘凈、村潔景美的社會(huì)主義新農(nóng)村景象。
作者蔡曉玉 單位杭州錢王會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司
