高校專項資金是指除從政府籌集的日常基本支出撥款外的，其他具有指定用途的資金。高校專項資金有嚴格的申報立項程序，其主題目標和時間都有特殊的規(guī)定，管理要求也十分特別，需要具備較強的政策性，此外還有追蹤問效機制。
按內(nèi)容分類高校專項資金一般可以分為五大類：第一類是修購專項資金，第二類是重點學科建設專項資金，第三類是科研專項資金，第四類是重點實驗室建設專項資金，第五類是課程建設專項資金。由于經(jīng)費來源不同，同一內(nèi)容的專項資金的分類也有所不同，比如課題經(jīng)費可分為校級課題、省級課題、國家級課題，不同的經(jīng)費來源具有不同的管理辦法。國家對高校投入的專項經(jīng)費呈逐年增長之勢，如何能使專項投入效果得到全面考核，如何使專項資金績效評價體系能夠符合高校實際，如何使專項資金的使用效益得到提高，這些問題已然成為高校專項資金管理的焦點。
一、目前高校專項資金管理和核算中存在的主要問題
專項資金的管理復雜，容易在管理中出現(xiàn)問題。導致其出現(xiàn)問題的主要原因是：一方面，高校專項資金范圍比較廣泛且其來源也比較多；另一方面，有的專項資金不僅投入大而且占用時間。
1. 高校專項資金管理缺乏整體統(tǒng)籌。目前，對于專項資金管理辦法和經(jīng)費使用細則來說，一般高校都是有的，而且比較科學詳細，但其并沒有得到很好的統(tǒng)籌管理。實踐中，由于部分項目預算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編報中詳盡體現(xiàn)，在專項資金的使用過程中，容易造成部分專項資金使用隨意或不透明的現(xiàn)象，從而使管理辦法和細則無法得到較好的貫徹執(zhí)行。由于高校專項資金管理存在多頭領導，進而使得分工不明確、權(quán)責不明晰，這使得相關職能部門的推諉“扯皮”現(xiàn)象愈演愈烈。
2. 高校專項資金構(gòu)成不合理。有些高校在安排科研經(jīng)費時往往會出現(xiàn)注重專項經(jīng)費但忽視其正常維持的現(xiàn)象。比如有的專項資金只包括教學設備的購置費用，設備的維修費用及保養(yǎng)費用并沒有涵蓋其中。這導致以下問題的出現(xiàn)：一方面，高等教育科研的發(fā)展需要得不到滿足；另一方面，專項資金在使用中出現(xiàn)的被擠占、被挪用現(xiàn)象，使其不能良好發(fā)揮作用。
3. 高校專項資金撥付較慢，影響收益。高校專項資金從申報、立項，再到資金撥付使用這個過程時間比較長。然而，項目可行性論證在執(zhí)行過程中會發(fā)生變化，并不是一成不變的，因為它需要經(jīng)過較多的層次和部門，所以計劃需要不斷調(diào)整和完善。預算下達一般存在一定的滯后性，有的項目款項臨近年末才得到撥付，這導致項目實施存在很多的不確定性，從而直接影響了專項項目的順利推進和結(jié)項驗收。
4. 高校專項資金管理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，使用分散，存在重復建設和損失浪費現(xiàn)象。目前，很多高校在管理專項資金時缺乏長遠的戰(zhàn)略眼光，存在“重局部短期用途、輕整體長遠規(guī)劃”的現(xiàn)象。實踐中，很多高校為了使預算執(zhí)行率得到提升，往往會將專項資金分散到缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性的項目中。由于各類資金的報批審核部門不同，很多專項的建設內(nèi)容多有重復，存在同一項目和不同項目之間設備重復購置的情況，以及一些不經(jīng)常使用的設備被閑置的現(xiàn)象。
5. 高校專項支出的評價存在“重合規(guī)性評價、輕效益性評價”的現(xiàn)象。從目前的審計調(diào)查情況來看，評價的焦點主要集中在兩方面：一方面是高校專項支出預算目標的完成情況，另一方面是執(zhí)行過程的合規(guī)性，而關于高校專項支出的經(jīng)濟性、效率性及效果性評價還鮮有涉及。例如審計署在對某省高教園區(qū)開發(fā)建設情況進行的專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有違規(guī)審批及違規(guī)占用土地的現(xiàn)象。審計署只從高教園區(qū)教學資源的閑置率這一個維度來評價支出效益，并未從過于追求景觀效應導致的浪費角度對效益支出做出合理評價。審計調(diào)查后，雖然整改意見有提出但是也只是針對合規(guī)性方面。
6. 高校專項資金績效管理缺乏方向性。專項資金的評價標準、評價指標和評價方法存在差異，原因在于其不同的用途。在專項資金管理中，財務監(jiān)督和審計監(jiān)督都扮演著非常重要的角色。目前，高校財務部門在審核專項資金支出票據(jù)時通常只能審核票據(jù)本身的合理合法性，并不能判斷資金使用或業(yè)務本身的真實性。除此之外，高校審計部門也無法對專項資金進行深入的跟蹤審計。由于無法有效開展績效評價和監(jiān)督機制，專項資金支出的效率、效果以及經(jīng)濟效應受到很大的影響。績效評價指標體系對于績效評價來說意義非凡，不僅可以指導績效評價，而且可以引導績效管理，由于績效評價體系的不健全導致缺乏方向性的績效管理，從而無法實現(xiàn)專項資金的使用效益。
二、高校專項資金績效評價指標體系的設置原則
高校專項資金績效評價由多個部分組成，其中重要的組成部分是績效評價指標體系。該體系設置應遵循目標管理中著名的SMART原則。
SMART原則中S代表具體（Specific），表明績效評價指標必須是明確具體的，不能泛泛而談；M代表可度量（Measurable），表明績效評價指標是可以量化或者行為化的；A代表可實現(xiàn)（Attainable），表明績效評價指標可以通過努力得以實現(xiàn)；R代表現(xiàn)實性（Realistic），表明績效評價指標是實實在在的，且與評價內(nèi)容相關性大；T代表有時限（Timebound），表明指標應具有時效性，而且可以隨著情況變化加以調(diào)整。
1. 全面性和重要性相結(jié)合原則。高校專項資金要體現(xiàn)不同的效益，原因在于其性質(zhì)、經(jīng)費來源有所不同。數(shù)量和質(zhì)量要兼顧，經(jīng)濟效益和社會效益也要兼顧，同樣短期效益和長期效益更要兼顧。只有這樣，才能從多層次、多角度全面完整地衡量和評價高校專項資金的績效。但這也并不意味可以不加選擇地選取任何指標，被選取的指標必須具有代表性和關鍵性，而那些區(qū)分度低、相關性差、代表性弱的指標則應去除。比如在評價修購專項資金時，該評價指標的設置應反映教學硬件軟件設施的改善效果。考慮到不同資金性質(zhì)的專項資金要具有可比性，因此績效評價指標體系應兼顧不同性質(zhì)的資金。
2. 統(tǒng)一性和差別性相結(jié)合原則。高校專項資金的支出必須設計一套統(tǒng)一的原則、制度、標準和程序，以此作為開展評價工作的基本規(guī)范。但考慮到高校專項資金的多樣性，對不同類別專項，應充分考慮其差別性，結(jié)合各自的功能特性，選擇相應的指標和標準來進行。
3. 量化與定性分析相結(jié)合原則。在評價高校專項資金的支出效果時應采用量化和定性相結(jié)合的方法。如果條件可能的話，應盡量采用定量的方法。
4. 動態(tài)完善原則。設置高校專項資金績效評價指標體系是一項持續(xù)、不斷完善的過程，貫穿整個高校專項資金評價的始終，必須堅持動態(tài)完善原則。因此修訂指標、權(quán)重和標準也應隨著環(huán)境變化而不斷變化，這樣才能使各高校專項資金績效情況得以準確反映。
三、高校專項資金績效評價指標體系的構(gòu)建
筆者認為，高校專項資金績效評價指標體系可以從五個方面來構(gòu)建：第一，構(gòu)建高校專項資金制度體系，規(guī)范管理專項資金；第二，建立健全高校專項項目管理組織體系，承擔起高校作為專項經(jīng)費管理主體的各項管理職責；第三，加強高校專項資金支出的管理和過程控制，促進學校的科學發(fā)展；第四，對高校專項資金進行績效考評，使高校專項資金效益評價指標體系的基本內(nèi)容能夠不斷得以完善；第五，建立高校專項資金效益評價指標體系的評價方法，不僅要對指標進行分析，而且還要對其做出綜合評價。
1. 制定完善的高校專項資金管理制度。高校專項資金可以采用項目管理的模式，全程監(jiān)督和控制立項、實施、完工整個過程。應從高校專項資金管理的各個方面構(gòu)建規(guī)則和制度體系，包括申報和立項程序、立項后的審批和使用、監(jiān)督，以及績效考評原則和辦法等方面內(nèi)容。高校在制定規(guī)章制度時應與學校各相關部門共同制定，在制定時應對經(jīng)費使用的審批制度、經(jīng)費開支范圍以及經(jīng)費所要實現(xiàn)的目標等加以明確闡述。立項審批環(huán)節(jié)要做到事前控制，撥付及時且?？顚Ｓ迷趽芨妒褂铆h(huán)節(jié)一定要做到。此外，專項經(jīng)費結(jié)余資金的處理也應得到加強，對預算結(jié)余應認真分析，找出癥結(jié)所在，并針對存在的問題找到解決路徑。針對財政撥款項目，高校必須嚴格按照預算進行使用和管理，在保證項目按時高效完成的前提下，將經(jīng)費的投入和使用發(fā)揮的經(jīng)濟效益和社會效益最大化。在對項目結(jié)余進行清理時，財務部門應做到及時高效。在對專項資金使用情況和績效水平進行監(jiān)督檢查時，要對專項資金的效率性、效益性和經(jīng)濟性加以著重考核。
2. 建立健全高校專項項目管理組織體系。從高校專項項目的管理過程來看，主要可分為四個環(huán)節(jié)，包括項目申報、項目評審、項目實施和實施效果的考核。一般來說，項目申報、實施效果考評及日常使用監(jiān)管的主要承擔者是高校。高校應建立健全項目管理工作組織體系，這個管理體系應包括制定專項經(jīng)費項目規(guī)劃部門、組織項目評審的部門、項目實施部門以及項目績效的考核部門，此外還應設置儀器設備使用監(jiān)管部門。通過各個部門的相互監(jiān)督、相互協(xié)作，使整個管理組織體系得到健全。
3. 加強高校專項資金支出的管理和過程控制。高校專項資金監(jiān)督管理的基本原則主要有三條：第一，分級管理，應遵循“誰使用、誰管理、誰負責”的原則；第二，監(jiān)管結(jié)合，有機地將監(jiān)督檢查和強化管理結(jié)合起來；第三，依法監(jiān)督，要依法處理在檢查過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，使專項資金支出的科學性、合理性和可持續(xù)性得以確保。高校要適時建立起與之相適應的監(jiān)督管理組織體系，同時大力加強項目的規(guī)劃、評審和使用等方面的統(tǒng)一監(jiān)管。在部門利益分散化的趨勢下，加強項目申報等環(huán)節(jié)的計劃性和宏觀調(diào)控，把專項資金投入情況納入學校的總體規(guī)劃，更加符合高校各項事業(yè)發(fā)展的需要，促進學校的科學發(fā)展。
4. 高校專項資金績效效益評價指標體系的基本內(nèi)容。根據(jù)項目申請書、項目實施方案、項目完工報告及學校年度預決算等，本著“?？顚Ｓ?、定性與定量相結(jié)合”的原則，客觀、公正評判專項資金的效率性、效果性和經(jīng)濟性，力求評價指標做到全面完整、科學可控、計劃可比、先進合理、適應性強。具體來講，可以劃分為三個基本內(nèi)容，即資金效益指標、利益效益指標、實施管理指標。
（1）資金效益指標是指專項資金落實、實際支出情況的指標。具體包括：①專項資金使用率=該項目實際使用專項資金/該項目實際撥付專項資金×100%。該指標表示該項目的資金使用進度，可以在一定程度上反映學校某一項目?？顚Ｓ玫那闆r。②專項資金時間耗用率=該項目實際耗用時間/該項目完成預計時間×100%。該指標表明專項資金的使用會受到時間限定，一般情況下，若未在規(guī)定時間內(nèi)使用完專項資金，其會面臨被收回的局面。③專項資金預算完成率=該項目實際支出額/該項目預算額×100%。該指標表明高校專項資金預算完成情況和專項資金項目的完成程度，可以反映預算的編制是否準確以及專項資金是結(jié)余還是赤字。④各類專項資金支出占全部專項資金支出之比=某一項目專項資金實際支出/全部專項資金實際支出×100%。該指標可以用來反映學校專項資金支出的結(jié)構(gòu)。
（2）利益效益的指標可以是單一指標，也可以是綜合指標。有些利益指標由于比較簡單，可以選擇使用單一指標表示；有的利益效益的指標需要從多方面考慮，這時候可以采用設權(quán)重的方法，對影響指標的各個方面打分，最終將各方面的打分情況乘以權(quán)重進行加總求和。具體包括：①專項資金目標任務的完成率=專項資金實際實現(xiàn)目標/專項資金預定實現(xiàn)目標×100%。該指標是反映資金效率的一個重要指標，可通過該指標快速判斷專項資金是否達到預期效果。②科研成果應用轉(zhuǎn)化率=已經(jīng)成功運用的科研成果數(shù)/科研成果總數(shù)×100%。該指標主要反映項目對本地區(qū)相關學科發(fā)展的影響及對區(qū)域經(jīng)濟的促進作用。③項目新增資產(chǎn)率=項目形成的資產(chǎn)總額/專項資金實際支出額×100%。該指標反映項目投資形成長期性資產(chǎn)的相對數(shù)，項目新增資產(chǎn)率越高，表明高校未來可發(fā)揮作用的資本積累越多。④項目完成質(zhì)量優(yōu)良率=項目的優(yōu)良數(shù)/項目所有數(shù)×100%。該指標表明專項資金項目完成的質(zhì)量是好還是壞。
（3）實施管理指標。實施管理指標包括項目立項是否可行、科學、合理，項目預期目標完成情況，項目開支內(nèi)容和會計核算是否符合有關規(guī)定，項目管理的有效性等。具體包括：①項目目標的變動率=該項目實施中變動的目標數(shù)/該項目預定的目標數(shù)×100%。該指標在一定程度上表明項目立項的科學性與合理性與否。②項目預算調(diào)整率=專項資金預算調(diào)整額/專項資金預算總額×100%。主要表明專項資金管理中預算執(zhí)行的力度和預算編制工作的能力。③專項資金項目招標率=招標項目決算費用總額/應進行招標項目決算費用總額×100%。主要反映招標管理工作的成效。④固定資產(chǎn)利用率=項目實際在用的固定資產(chǎn)/項目所有的固定資產(chǎn)×100%。該指標用于評價固定資產(chǎn)配置的合理性。
5. 高校專項資金效益評價指標體系的評價方法。高校專項資金效益評價指標體系是一個多指標的評價體系，可采用分析法和綜合法相結(jié)合的方式。分析法是指將度量對象和度量目標劃分成若干個不同組成部分或不同側(cè)面，并逐步細分，直到每一個部分和側(cè)面都可以用具體的統(tǒng)計指標來描述、實現(xiàn)。綜合法是指對已存在的一些指標按一定的標準進行聚類，使之體系化的一種構(gòu)造指標體系的方法。
四、高校專項資金績效評價指標體系的運用
1. 高校專項資金績效評價指標體系的運用方式。本文所設計的高校專項資金績效評價指標體系，力求具備一定的普遍適用性，在實際的審計項目運用中，要把握從抽象到具體的轉(zhuǎn)變。即：在每一個具體的高校專項資金審計實施中，應該根據(jù)項目要求和審計重點，對已建立的指標進行取舍和組合，并不要求指標面面俱到；在每一個高校專項資金審計結(jié)束后，應積極對績效評價指標進行修正，在實踐中不斷地發(fā)展與完善。
2. 高校專項資金績效評價指標體系的運用步驟。在實踐中，我們應將這一評價指標體系的運用貫穿于審計的全過程，真正實現(xiàn)通過高校專項資金績效評價指標體系的不斷完善來推動專項資金績效審計的發(fā)展。
（1）審計準備、制定審計實施方案階段。此階段的主要任務是明確審計目標的需要、審計的重點內(nèi)容，應考慮評價指標體系中的指標以及如何轉(zhuǎn)化，是否需要增加新的評價指標等。
（2）現(xiàn)場審計、收集績效評價指標證據(jù)階段。在這一階段工作中，主要是根據(jù)評價體系中相關指標的要求，通過審閱、檢查、實地觀察、座談會、調(diào)查問卷、統(tǒng)計分析等方法收集專項項目涉及的資金、利益、管理的過程的基礎數(shù)據(jù)。對審計發(fā)現(xiàn)的問題要轉(zhuǎn)化為可衡量的指標，通過逐項測評的方法給出定性的評價。
（3）形成報告、做出績效評價階段。針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，圍繞審計目標，按照評價指標層層遞進，進行分析階段評價，最后綜合評價。
（4）審計終結(jié)、總結(jié)歸納工作階段。當某個專項資金審計項目結(jié)束后，總結(jié)階段的重要工作之一是對績效評價指標體系進行修正和完善。要從審計實踐工作中積極總結(jié)，同時借鑒其他部門績效評價的做法，完善指標體系，改進獲取指標數(shù)據(jù)的方法，探索體現(xiàn)高校專項資金特色的運用方式，使高校專項資金績效評價指標體系成為動態(tài)發(fā)展的評價指標體系。
主要參考文獻
1. 中國教育審計學會.教育審計法規(guī)選編.北京：北京大學出版社，2013
2. 張綿商，虞勁松.高校專項資金績效評價指標體系設計方法選擇.財會月刊，2008；35
3. 田景仁.高校項目支出績效目標管理探討.財會月刊，2012；21
作 者】
張利民（高級會計師）
【作者單位】
（浙江水利水電學院 杭州 310018）
