一、引言
去年，《中華人民共和國預(yù)算法》修改案在全國人大會議上全票通過，并于2015年1月1日起正式施行。這也吹響了我國高校預(yù)算改革的號角，部分東部地區(qū)的高校已經(jīng)著手進(jìn)行改革，以北大、清華、上交大為代表。但中西部的高校仍然在總結(jié)反思自己的問題，這也是本文的重要出發(fā)點(diǎn)。
二、出現(xiàn)的若干問題
事實(shí)上，國內(nèi)絕大多數(shù)高校的預(yù)算管理存在相差無幾的問題，但民族地區(qū)由于整個地方政府的管理能力較為落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也相對較差，在這些問題上就表現(xiàn)得更加突出。
（一）預(yù)算管理中行政化的作用比較明顯
民族地區(qū)多處于我國的邊疆地區(qū)，維護(hù)邊疆穩(wěn)定，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的工作顯得尤為重要，這就影響了民族地區(qū)從上至下更多的重視政治化的工作，這也波及了民族地區(qū)高校的組織結(jié)構(gòu)。筆者所處的高校，在國家沒有提出改革前，學(xué)院財務(wù)處的正職領(lǐng)導(dǎo)就相當(dāng)于正處級干部，而這些干部多出身于政治工作，在財務(wù)工作中的經(jīng)驗(yàn)比較有限，就可能影響財務(wù)中預(yù)算管理決策的失準(zhǔn)。再者，涉及到高校大量的科研經(jīng)費(fèi)管理，預(yù)算編制，都會考驗(yàn)預(yù)算管理所屬部門主管領(lǐng)導(dǎo)的政治素質(zhì)和職業(yè)道德，行政化的色彩可能會促使權(quán)力欲望的膨脹，進(jìn)而影響高校的預(yù)算管理，最終制約高校財務(wù)健康發(fā)展。
（二）“預(yù)算”一職有崗無室，作用局限
在我國，大多數(shù)學(xué)校依舊沒有足夠的重視預(yù)算管理職能，基本上認(rèn)為該職能就是向財政申請教育撥款等，民族地區(qū)的高校更是如此。筆者通過翻閱相關(guān)文獻(xiàn)，搜集部分民族高校的財務(wù)部門人員組織架構(gòu)，發(fā)現(xiàn)其中90%以上的高校未開設(shè)單獨(dú)的預(yù)算科室，設(shè)置預(yù)算會計一職的高校也很少，也就是說“預(yù)算”一職只是有崗位，而并沒有相應(yīng)的科室，即“有崗無室”。其中，多數(shù)民族地區(qū)高校多以財務(wù)部門中高層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行預(yù)算編制，而中高層領(lǐng)導(dǎo)又多是有行政審批權(quán)力的行政干部，工作較忙，沒有充足的時間對數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析，無法全面了解編制預(yù)算的依據(jù)，最終限制了預(yù)算編制的可靠性，也很大程度上拘束了預(yù)算這一崗位的作用和職能。
（三）預(yù)算的編制方法略滯后，執(zhí)行效果較差
現(xiàn)在國際上通用的預(yù)算編制方法是零基預(yù)算法結(jié)合績效預(yù)算法，而我國大多是增量預(yù)算法，少部分高校的某些科研項(xiàng)目使用了零基預(yù)算法。民族地區(qū)的高校一般采用增量預(yù)算法，明年的預(yù)算編制以今年的預(yù)算執(zhí)行為基準(zhǔn)，這很大程度上造成了資源的浪費(fèi)，也可能促成職務(wù)犯罪。增量預(yù)算法帶來的逐年遞增高校財務(wù)預(yù)算，雖然一定程度上推動了高校的發(fā)展，但更多的是反向的負(fù)面作用。采用這一預(yù)算編制方法，過量的資金涌入高校，高?？赡苊つ康倪M(jìn)行擴(kuò)建工程，上馬各種項(xiàng)目，務(wù)虛而忽視實(shí)在的效益，搞一些實(shí)際意義并不大的形象工程，機(jī)械的完成預(yù)算中羅列的任務(wù)。再者，很多高校并未編制中長期預(yù)算，即使編制也是利用增量預(yù)算法的盲目疊加，很少與學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行結(jié)合考慮。種種跡象表明，相對落后的增量預(yù)算法，不僅造成了資源的大量浪費(fèi)，更影響了預(yù)算執(zhí)行的效果，無法掌控預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，安排預(yù)算的完整執(zhí)行，最終既損失了預(yù)算編制的科學(xué)性，又降低了預(yù)算執(zhí)行的合理性。
（四）尚未進(jìn)行有效的預(yù)算公開，未引入績效預(yù)算評價體系
預(yù)算公開一直是我國預(yù)算的難題。有效的預(yù)算公開，既能體現(xiàn)預(yù)算編制執(zhí)行的科學(xué)性，又能加強(qiáng)外部監(jiān)督的作用。由于多數(shù)預(yù)算中的財務(wù)數(shù)據(jù)涉及到高校的機(jī)密問題，所以高校預(yù)算公開一直沒能全面普及。民族地區(qū)的高校，因?yàn)榉N種外部和內(nèi)部的原因，預(yù)算公開更是相當(dāng)滯后。筆者登錄部分高校財務(wù)部門主頁，大多看不到預(yù)算公開的信息，也有學(xué)者研究過這方面的現(xiàn)狀，“211”工程院校的110多所學(xué)校在“是否公開學(xué)校預(yù)算編制和執(zhí)行”調(diào)查中，打分零分的超過95%，剩下的不到5%也只是公布一些皮毛的信息。還有，絕大多數(shù)高校也沒有引入績效預(yù)算評價體系，這一般基于績效預(yù)算法的使用，但也可以單獨(dú)使用。我國高校目前還是以對預(yù)算的投入作為績效考核標(biāo)準(zhǔn)，而正規(guī)的應(yīng)該是以預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果為績效考核標(biāo)準(zhǔn)。就這樣基本的考核標(biāo)準(zhǔn)，我國高校采用的也是少之又少。
（五）預(yù)算編制與執(zhí)行問責(zé)較難
我國的政府預(yù)算和企業(yè)預(yù)算，都逐步開始加入關(guān)于預(yù)算編制和執(zhí)行過程中的問責(zé)處罰方式，而高校中更是沒有涉及。近年來，隨著反腐倡廉工作的逐步推進(jìn)，部分高校也揪出了一批不法官員，簡單分析一下，落馬的多為后勤崗位或是與財務(wù)部門相關(guān)的崗位，這也為高校的改革敲響了警鐘。筆者翻閱大量的現(xiàn)有資料，幾乎沒有看到針對高校預(yù)算編制與執(zhí)行問責(zé)的條款，這無疑是一個巨大的制度漏洞。盡管部分高校進(jìn)行了初步改革，但對于這樣出現(xiàn)的責(zé)任，多采用簡單的行政處分進(jìn)行處理，既沒有形成明顯的震懾力，也不利于健全和完善整個財務(wù)制度體系。
當(dāng)然，民族地區(qū)高校預(yù)算管理中存在的問題，上述羅列的是其中最典型的一部分，而且這幾個問題之間也相互有關(guān)聯(lián)。沒有開設(shè)相應(yīng)的預(yù)算科室，影響了對預(yù)算編制的監(jiān)督和執(zhí)行，造成了相對混亂的預(yù)算管理體系，導(dǎo)致預(yù)算信息無法全面有效的公開，外部監(jiān)督者不能有效地行使監(jiān)督權(quán)利，對預(yù)算編制者無法形成有效的震懾，這樣的環(huán)環(huán)相扣，彼此影響，最終使得部分民族地區(qū)高校的預(yù)算管理問題可能陷入惡性循環(huán)陷阱。
三、結(jié)束語
本文通過對民族地區(qū)高校預(yù)算管理存在問題的羅列和分析，旨在推動各方面學(xué)者增加多該問題的關(guān)注與探討。民族地區(qū)高校作為帶動民族地區(qū)發(fā)展的核心動力源，必須積極進(jìn)行科學(xué)有效的改革，而高校中的預(yù)算管理工作作為高校發(fā)展最為重要的一環(huán)，更成為了改革的重中之重。針對上述存在的問題，查閱相關(guān)資料，也結(jié)合一些成功的改革經(jīng)驗(yàn)，建議民族地區(qū)高校緊跟全國高校改革步伐，采取合適的方式方法，建立健全相應(yīng)的制度，推動預(yù)算管理問題的解決。大致可在以下幾方面進(jìn)行嘗試：一是成立專門的預(yù)算編制委員會，挑選二級學(xué)院、校財務(wù)部門、校領(lǐng)導(dǎo)辦公室的人員組成，保證預(yù)算編制的全面性；二是嘗試引入新的預(yù)算編制方法，先在一些相對獨(dú)立的科研項(xiàng)目和課題上進(jìn)行實(shí)踐，保證使用的持續(xù)性和完整性，并對使用過程和結(jié)果進(jìn)行探討，不斷修正，以便后期的推廣；三是逐步推動預(yù)算規(guī)劃的中長期發(fā)展，嘗試編制中長期預(yù)算，結(jié)合高校的長期發(fā)展戰(zhàn)略，提高預(yù)算的科學(xué)性，同時引入人事考核的績效評價，激發(fā)預(yù)算人員的工作積極性，完善預(yù)算執(zhí)行的考核與評價；四是積極響應(yīng)國家改革的號召，逐步嘗試公開預(yù)算的執(zhí)行情況信息，保證外部監(jiān)督的有效性。總而言之，不斷的嘗試從外部和自身兩個方面進(jìn)行改革，保持方法的科學(xué)性，保證預(yù)算人員的專業(yè)性，保障制度的健全完整，民族地區(qū)的預(yù)算管理問題終將得到妥善解決。（作者單位：西藏民族大學(xué)）
參考文獻(xiàn)：
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