黃霄雯
2015年1月《國務院關(guān)于實施中期財政規(guī)劃管理意見》（國發(fā)【2015】3號）（簡稱《意見》）出臺，標志著中期財政規(guī)劃改革在我國正式拉開帷幕。事實上，自20世紀70年代起，西方多數(shù)發(fā)達市場經(jīng)濟國家和部分發(fā)展中國家已逐步推行中期財政規(guī)劃改革，或稱中期滾動預算改革。在我國，2008年，財政部選取河北省、河南省焦作市和安徽蕪湖縣作為試點單位，進行中期財政規(guī)劃改革的區(qū)域性試點工作；2012年8月，上海市閔行區(qū)財政局針對中期財政規(guī)劃的初步構(gòu)架進行試點，并在2014年度區(qū)本級預算當中，選擇教育、科技、農(nóng)業(yè)三個領(lǐng)域內(nèi)的部分項目開展中期滾動預算項目庫的試點工作。經(jīng)過這幾年區(qū)域性、選擇性的試點，隨著改革相關(guān)工作經(jīng)驗的積累，在2013年黨的十八屆三中全會中就提出“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展……建立跨年度預算平衡機制”，此話正體現(xiàn)了搭建財政政策與財政預算之間的橋梁的思路。緊接著，2014年10月，國務院出臺《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》，其中規(guī)定我國未來財政體制改革必須以構(gòu)建中長期財政管理框架，改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制為根本。而《意見》的出臺，不僅對實施中期財政規(guī)劃管理提出要求、做出部署，更表明我國面向中期視角的財政收支管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型已悄然而至。
一、什么是中期財政規(guī)劃
截至目前，不同國家和不同國際組織并未形成完整的統(tǒng)一概念。中期支出框架、中期滾動預算、中期財政規(guī)劃這些稱謂在不同場合及不同文獻資料被彼此替代，但秉承謹慎性原則，嚴格定義，其強調(diào)重點并不完全一致。
——中期支出框架，重點在于支出控制，先自上而下確定資源總量，再以此由下至上確定支出項目，通過將政策制定、計劃及預算過程有機結(jié)合，而形成戰(zhàn)略性支出框架。
——中期滾動預算，強調(diào)預算編制過程的連續(xù)性、動態(tài)性，旨在拓展年度預算，糾其不足，形成隨時間推移而不斷向后進行滾動、更新的預算。
——中期財政規(guī)劃，預算收支安排超過一年（一般為三至五年）的財政計劃，偏重財政計劃的全面性、長遠性和戰(zhàn)略性，一個財政規(guī)劃當中可以包含許多財政計劃。
總體上，以上三大概念所指代的都是相對于1年期年度預算而言為期3～5年的跨年度預算體系，該預算體系凸顯預算與政策之間的相互聯(lián)系。本文使用“中期財政規(guī)劃”，主要基于考慮這一術(shù)語帶有更好的包容性，外延性更加寬泛，貼近我國當期實踐狀況并抓住了預算改革的本質(zhì)。筆者從這些概念的共性特點出發(fā)，結(jié)合《意見》的主要內(nèi)容，給出當前我國實施的“中期財政規(guī)劃”的非技術(shù)性定義：
中期財政規(guī)劃是中期預算的過渡形態(tài)，是政府自上而下地制定宏觀經(jīng)濟和財政中期目標，同時做好中期財政收入支出的預測與設定中期總支出上限（尤其對中期內(nèi)支出項目進行成本估算）；在此基礎(chǔ)上，按照國家戰(zhàn)略優(yōu)先順序配置資源，保障資源配置符合財政總目標要求。對于支出部門而言，不僅預算有了一定程度的可預測性，而且能夠保持整體財政紀律，形成較年度預算更有效的約束力。
二、中期財政規(guī)劃的主要內(nèi)容和優(yōu)勢
一般來說，成熟的中期財政規(guī)劃應包括三個層次，第一個層次是著眼于預測財政收入與支出，重在預測。第二個層次，是在編制當年年度預算的同時，按循環(huán)滾動的方式進行三年預算編制，及時預測未來兩年的變化。該層次剛好對應《意見》中期財政規(guī)劃實施滾動調(diào)整的基本原則，即“年度預算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進行調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃”。在高精度預測的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家和部門中期發(fā)展戰(zhàn)略，通過自上而下和自下而上的協(xié)商，設定中期總支出上限。該層次的財政規(guī)劃，從重在預測深化至強調(diào)中期財政規(guī)劃對年度預算的約束，保障資源配置符合中期財政總目標要求，做到財政政策與預算編制的聯(lián)接。此第二層次符合我國當前實施中期財政規(guī)劃的實踐進度。第三層次是最高層次的中期財政規(guī)劃，它不僅包括前兩個層次的收入預測、支出需求估計、政策聯(lián)結(jié)，更包括基線籌劃（破解基數(shù)法引致的既得利益困境和預算僵化問題，使預算安排取決于環(huán)境參數(shù)、預算進度和政策變化的預算方式，確立預算作為政策工具的全新理念）和績效導向，其中對政府支出進行績效評價，是成熟的中期財政規(guī)劃過渡到完整的中期滾動預算必須有較為苛刻的實施條件。
（一）當前實施中期財政規(guī)劃的主要內(nèi)容
中期財政規(guī)劃涵蓋四本預算，以《意見》為基礎(chǔ)，包括對現(xiàn)行財政收支的預測，對現(xiàn)行財政收支政策問題的分析，對現(xiàn)行財政收支政策的改革方案，以及對改革后財政收支情況的預判。這四個方面歸納起來其實就是兩大塊內(nèi)容，一是做好現(xiàn)行政策下的財政收支的測算工作并發(fā)現(xiàn)問題，二是做好未來財政收支政策的改革方案和測算工作，換句話說就是要同時做好3~5年的預算估計工作和財政政策設計工作。
?。ǘ﹥?yōu)勢
1.中期視角
傳統(tǒng)年度預算不能很好地與公共政策進行聯(lián)接，其最簡單的原因就是時間跨度太短，因為一項公共政策必是在多年期的視角下制定和實施才能很好地發(fā)揮作用，否則就無法滿足預算作為政策工具的要求，而以中期視角來彌補年度預算的不足正是其意義所在。
這里的“中期”具有前瞻性的優(yōu)勢，即在預算年度的基礎(chǔ)上延長2到4年，為與《意見》表述一致，就是包括預算年度在內(nèi)，從預算年度開始的3到5年。我們四川省在轉(zhuǎn)發(fā)《意見》的通知中要求，“2015年底前省本級要完成2016～2018年中期財政規(guī)劃和部門三年滾動財政規(guī)劃編制，各市（州）、縣（市、區(qū)）也要同步完成當?shù)?016～2018年中期財政規(guī)劃和部門三年滾動財政規(guī)劃”。
與年度預算相比，中期財政規(guī)劃的視野拓展到了至少3年，無疑將大大提高公共預算和公共政策的前瞻性，有利于公共政策的連續(xù)性，同時能助力了解公共政策的變化方向和評估其可持續(xù)性。
2.聯(lián)接政策
在現(xiàn)代社會，預算的質(zhì)量將決定政策的質(zhì)量，反之亦然，所以有學者提出有效政府和有效預算是同一概念。而政府和預算的有效性又取決于預算能否成為約束和支持政策的有效工具，因此在預算和政策之間建立一種聯(lián)絡機制就是提升政府施政能力的關(guān)鍵。中期財政規(guī)劃就是要創(chuàng)立這種聯(lián)絡機制。
中期財政規(guī)劃要求以中期宏觀經(jīng)濟框架為基礎(chǔ)進行預算估計，以確保預算與財政政策目標相一致。其中的邏輯有兩個，一是預算估計的其一目的是了解預算資源的可得性，最直觀的原因就是超出資源可得性的預算是無法實施的，所以第一個邏輯就得出財政收支，赤字或盈余以及債務水平，應與宏觀經(jīng)濟框架相匹配。
但是，只了解特定年度可得資源是多少，顯然對于編制有效預算是不充分的，因為一本好預算應集中體現(xiàn)在可得資源總量約束之下，能夠最大限度促進公共政策（核心是財政政策）目標的實現(xiàn)，這是第二個邏輯。比如，確保8%的經(jīng)濟增長率，不高于4%的通貨膨脹率一系列具體的政策目標等，圍繞這些目標的預算收入、支出和財政總量水平及更復雜的財政參數(shù)，都同時要約束在某個相對應的水平上，而過多偏離目標水平的預算估計，必然導致預算無法成為促進政策目標的有效工具。
中期財政規(guī)劃的本質(zhì)特征，正在于建立這樣一套程序，即通過預算估計，使得在給定資源總量（收入預測）之下，將支出水平（支出預測）約束在與政策目標相匹配的水平之上。當然，這必然涉及眾多參與者彼此復雜的反復磨合，并且這些工作的絕大部分需要在年度預算的準備階段完成，而中期財政規(guī)劃正是要將這個準備階段的工作做得更扎實，此其第二優(yōu)勢所在。
3.基線籌劃的預算策略
一般人對于基線籌劃比較陌生，其實就是摒棄年度預算體制下基數(shù)預算的缺點，汲取零基預算的優(yōu)點，而使用的預算策略。一言慨之，基線的意思即假如現(xiàn)行政策和活動繼續(xù)下去，未來年度后續(xù)的支出成本是多少。以此為基礎(chǔ)，評估對比其與新政策提議的未來成本，然后決定政策取舍，政策重點和優(yōu)先性排序，以及確定適當?shù)闹С鏊健?br />
在中期財政規(guī)劃的制定過程中，預算支出估計是極為重要的問題，因為在可得收入既定的前提下，支出水平大體上決定了赤字盈余和債務水平。一般來說，預算申請者總是試圖申報超出實際需要的支出，支出審查者則要努力控制支出，而中期財政規(guī)劃所要求的基線籌劃剛好是裁決此沖突的預算策略。
這種預算策略不僅要求對執(zhí)行現(xiàn)行政策和活動在預算年度所增加的支出進行仔細評估，還要求對新出臺的政策或活動所增加的成本及成本有效性進行嚴格的分析和評估，并與可得的預算資源總量進行比較，據(jù)以決定是否應該出臺新的政策，或停止執(zhí)行某些現(xiàn)行政策，以確保財政政策的可持續(xù)性，以及將稀缺資源優(yōu)先用于更具價值的政策和活動中。這種邏輯和效果都是中期財政規(guī)劃超越年度預算所具備的顯著特征和優(yōu)勢。
三、中期財政規(guī)劃的實施難點
所謂不謀萬代者不足謀一時，不謀全局者不足謀一域。近年來，一些地方政府出售土地換得當期發(fā)展利益，融資平臺變相舉債花樣翻新，游離于財政管理的范圍之外，財政部門卻有承擔“兜底”責任之虞。如若缺少長遠謀劃，不將國家財政資金、資產(chǎn)、資源納入中期財政規(guī)劃管理，就無法對今后的債務進行統(tǒng)籌安排，中長期將會抑制財政經(jīng)濟的生機和活力，不利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。其他諸如地方財政和房地產(chǎn)稅改革、老齡化和養(yǎng)老金改革、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化和收入分配改革等等，都是財政改革進入攻堅時期和深水區(qū)后而必然攻克的問題，既不能一蹴而就、也不能孤立解決，均需要放置到中長期的范疇內(nèi)綜合考慮。所以從這個角度看，中期財政規(guī)劃改革，是對經(jīng)濟低增長和財政績效亟待提高的現(xiàn)實反思，是對傳統(tǒng)年度預算管理體制的改進，是對財政可持續(xù)性的關(guān)注，是給公眾對財政管理改革殷切期待的一種交代。這正如有學者指出：“中期財政規(guī)劃通常并不對政府的意圖進行詳細的定性描述，但它至少表明了未來若干年度中政府的財政趨勢，或者政府打算前進的方向，從而有助于公眾和其他利害關(guān)系者對政府財政承諾的可信度做出判斷?！?br />
一般而言，成熟的中期財政規(guī)劃應包括四個關(guān)鍵要素，預算的宏觀經(jīng)濟框架、財政政策報告、中期支出框架以及與中期支出框架相銜接的年度預算。圍繞這四大關(guān)鍵要素，結(jié)合我國當前的實踐狀況，為做好中期財政規(guī)劃的改革工作，我們應著重突破四大難點：
一是中期財政規(guī)劃與“五年規(guī)劃”的匹配。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的五年規(guī)劃本身就是一個中期規(guī)劃，反映了本級政府在未來五年內(nèi)所面臨的宏觀形勢、施政目標、工作任務，其中的預期性指標和約束性指標都可以作為中期財政規(guī)劃對應指標體系的重要基礎(chǔ)。只有做到以此相匹配的中期財政規(guī)劃改革才能確保預算資源分配與總體財政目標相一致，也才能保證總體財政紀律得到貫徹的同時，各支出部門能夠具有一定程度的預見性。
二是年度平衡與跨期平衡的銜接。中期財政規(guī)劃從周期性的視角安排預算，既能充分發(fā)揮財政政策工具的反周期調(diào)控作用，又能從容進行預算、稅收及赤字等政策工具的搭配組合，由此引致的跨年度平衡機制既是一種動態(tài)平衡的視角，也是對現(xiàn)行年度預算平衡機制的改進。其中包含兩個重要內(nèi)容值得注意。首先，財政收支預算因政策需要可編列赤字，但應在政策推出后分年彌補。預算不再強調(diào)以收定支的預算平衡狀態(tài)，允許在年度預算內(nèi)出現(xiàn)收支不平衡情況。預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收、超收收入不必全部用于當年支出，可以納入預算穩(wěn)定調(diào)解基金，在以后預算年度用于彌補財政赤字或化解債務；如果出現(xiàn)短收，不再一味控制支出規(guī)模，可以通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)解基金彌補當年赤字水平，當年彌補不完的可以在跨年度的期間內(nèi)彌補。其次是上級政府對下級政府的考核機制，從時間上看也應該與中期財政規(guī)劃相匹配，否則無疑會增加改革的難度和成本。
三是中期財政規(guī)劃對年度預算拓展與約束。中期財政規(guī)劃不是對當前年度預算的取代而是拓展，只不過它要求將年度預算置于一個中期框架下加以準備和編制，以幫助我們從更長遠的眼光審視預算、公共政策及其相互作用。換句話說，如果能夠與中期財政規(guī)劃相匹配，那么年度預算通常是成功的。否則，年度預算常會陷入被動，出現(xiàn)軟約束問題。例如，決算與預算差距大，表明預算調(diào)整較多，預算編制不準，財經(jīng)紀律不夠嚴肅；年度預算執(zhí)行進度失衡，使得本年內(nèi)的預算安排難以按照規(guī)劃來保證戰(zhàn)略重點支出領(lǐng)域，扭曲資源配置等。這些都說明要么是缺少中期財政規(guī)劃，要么是中期財政規(guī)劃有而形同虛設。所以，年度預算安排應該在中期財政規(guī)劃的約束下進行，這樣既是保證宏觀戰(zhàn)略重點領(lǐng)域的各項政策落實，同時也是對年度預算編制提出了更高的要求。
四是中期財政規(guī)劃與績效導向的互補。一旦全面實施中期財政規(guī)劃，部門預算的績效目標和指標也會相應調(diào)整為年度和中期兩個層面，對項目的考核更加關(guān)注中期政策效果，并且對一個項目的中期政策評價可以反饋到下一個中期財政規(guī)劃之中。如果本輪中期規(guī)劃不達標，尤其是約束性指標不達標，未能實現(xiàn)績效目標，就需要重新考慮預算資源配置問題。與此同時，很多公共服務項目都是跨年度的，其服務績效目標也需要在中期基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)，而年度預算的執(zhí)行時間與支出績效的實現(xiàn)及評估時間顯然是不匹配的。因此，中期財政規(guī)劃不僅要與績效評價和績效預算的變革結(jié)合起來，還可以以績效導向管理的預算改革互補。
（作者單位：四川省財政廳科研所）
