陳昕晗
近年來，基建腐敗的新聞不絕于耳，基建領(lǐng)域成為了腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。立足內(nèi)審，強(qiáng)化內(nèi)控，管控風(fēng)險(xiǎn)，確保政府投資出效益已經(jīng)成為建設(shè)單位項(xiàng)目管理的工作重心。
一、強(qiáng)化工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)防控的意義
通過內(nèi)部審計(jì)，不斷強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，完善內(nèi)控制度，對(duì)建設(shè)單位在管理工程項(xiàng)目時(shí)避免出現(xiàn)投資失控、工程質(zhì)量隱患、滋生腐敗等風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。
?。ㄒ唬?qiáng)化監(jiān)督，確保資金安全
基建工程項(xiàng)目通常周期較長(zhǎng)，涉及的資金量較大，且牽涉的單位眾多，因此在管理上存在很大的難度。從可行性研究通過到確認(rèn)立項(xiàng)后，隨之的招投標(biāo)環(huán)節(jié)、建設(shè)環(huán)節(jié)、驗(yàn)收環(huán)節(jié)均充斥著各種暗箱操作、商業(yè)賄賂的陷阱。建設(shè)單位要避免政府投資流入個(gè)人腰包，必須依托內(nèi)審，強(qiáng)化管理，完善控制，通過及早介入，全程跟蹤，加強(qiáng)合同管理，才能有效確保資金安全，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
?。ǘ┛刂谱兏?，避免投資失控
在實(shí)施工程量清單計(jì)價(jià)方式的過程中，容易出現(xiàn)工程量清單存在漏項(xiàng)、描述不詳、與設(shè)計(jì)不符或者施工單位在投標(biāo)過程中的不規(guī)范操作等諸多問題，從而導(dǎo)致項(xiàng)目概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的現(xiàn)象頻現(xiàn)。鑒于此，在項(xiàng)目管理過程中加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)和預(yù)算約束，促進(jìn)內(nèi)控制度進(jìn)一步完善，規(guī)范變更的審核審批，成為有效避免投資失控等諸多風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。
（三）內(nèi)審延伸，提高投資效益
基建工程項(xiàng)目對(duì)于內(nèi)部審計(jì)的要求是非常高的。內(nèi)審人員不僅要在專業(yè)領(lǐng)域具備較高素質(zhì)，還要具備建筑、設(shè)計(jì)、合同等跨行業(yè)領(lǐng)域的一些基礎(chǔ)知識(shí)；與此同時(shí)，還要全方位融入項(xiàng)目管理，對(duì)工程建設(shè)期間進(jìn)行全過程的跟蹤，往前延伸要在招投標(biāo)環(huán)節(jié)了解工程設(shè)計(jì)和清單描述，往后延伸要配合外部審計(jì)單位進(jìn)行決算審計(jì)，梳理工程的收支情況，評(píng)估資金使用績(jī)效。
?。ㄋ模┩晟苾?nèi)控，保證工程質(zhì)量
基建領(lǐng)域存在很多質(zhì)次價(jià)高的項(xiàng)目案例，造成這種窘境的原因是多方面的：施工單位追逐高額利潤(rùn)，監(jiān)理單位履責(zé)不到位，設(shè)計(jì)單位責(zé)任意識(shí)淡薄等。而從建設(shè)單位自身的角度來看，建設(shè)單位普遍缺乏項(xiàng)目管理的專業(yè)人才無疑是癥結(jié)所在。為了將內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)，建設(shè)單位可以不斷完善內(nèi)控制度，定期或不定期開展內(nèi)控制度審計(jì)工作檢驗(yàn)內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)合理性和運(yùn)行的有效性，從而達(dá)到以制度管控風(fēng)險(xiǎn)的目的。
二、工程量清單計(jì)價(jià)方式下存在的主要問題及其成因
工程項(xiàng)目管理的風(fēng)險(xiǎn)通常集中于以下三方面：
?。ㄒ唬┩顿Y失控，“三超”現(xiàn)象頻現(xiàn)
1. 估算、概算、預(yù)算先天不足。設(shè)計(jì)單位與代理單位溝通不充分，或者由于代理單位在編制工程量清單的過程中責(zé)任意識(shí)單薄，導(dǎo)致招標(biāo)文件中工程量計(jì)量不準(zhǔn)確，甚至存在漏項(xiàng)，據(jù)此匡算的估算、概算、預(yù)算數(shù)字就不準(zhǔn)確了。
2. 施工單位單獨(dú)甚至聯(lián)合監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位不斷進(jìn)行工程變更。由于人工費(fèi)、材料費(fèi)、措施費(fèi)等的市場(chǎng)價(jià)格相對(duì)透明，依靠工程聯(lián)系單成為了施工單位增加利潤(rùn)的重要手段。
3. 建設(shè)單位沒有建立完善的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，使得項(xiàng)目管理人員維護(hù)預(yù)算嚴(yán)肅性和節(jié)約項(xiàng)目資金的意識(shí)淡薄，主觀上缺乏控制變更的積極性?；蛘哂捎趯?duì)業(yè)務(wù)并不精通，屈服于設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位的專業(yè)判斷，甚至盲從于施工單位的建議。
?。ǘ┲Ц董h(huán)節(jié)和核算環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，資金的管理存在風(fēng)險(xiǎn)
1. 項(xiàng)目資金未單獨(dú)核算，導(dǎo)致被挪用和串用。基建工程項(xiàng)目的資金使用的目的指向非常明確，通常作為專項(xiàng)資金來管理核算，獨(dú)立于建設(shè)單位日常的財(cái)務(wù)收支。但在實(shí)際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目資金與其他資金混淆，項(xiàng)目資金被挪用、串用的情形。
2. 工程量核實(shí)不準(zhǔn)確，導(dǎo)致超進(jìn)度付款。導(dǎo)致工程量核實(shí)不準(zhǔn)確的原因主要有兩方面：一是建設(shè)單位人員對(duì)業(yè)務(wù)不熟悉，過分依賴監(jiān)理單位；二是對(duì)拆除或隱蔽工程，過程監(jiān)督不力，在工程量的核實(shí)上缺乏足夠的證據(jù)支撐。而在實(shí)際工作中，施工單位為了盡快回收成本，減少墊資，傾向于超進(jìn)度請(qǐng)款。
3. 未按照合同約定及時(shí)付款，引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛。與超進(jìn)度付款相反，建設(shè)單位有時(shí)候也會(huì)處于主動(dòng)地位，在支付工程進(jìn)度款時(shí)會(huì)突破合同的約束，滯后付款。這也會(huì)成為一個(gè)潛伏的威脅因素，一旦發(fā)生糾紛，建設(shè)單位勢(shì)必需要承擔(dān)違約責(zé)任。
4. 對(duì)施工單位拖欠工人工資缺乏約束力，承受超進(jìn)度付款壓力。在建設(shè)單位按照合同及時(shí)足額付款的情況下，施工單位沒有及時(shí)足額支付工人工資，一臨近年關(guān)，工人開始追討薪資，施工單位往往會(huì)向建設(shè)單位轉(zhuǎn)嫁財(cái)務(wù)壓力。
?。ㄈ┵|(zhì)次價(jià)高，資金績(jī)效低下
1. 招投標(biāo)環(huán)節(jié)不規(guī)范。招投標(biāo)環(huán)節(jié)是項(xiàng)目管理的首要環(huán)節(jié)，是確保工程質(zhì)量的關(guān)鍵。但是，在實(shí)際工作中由于串標(biāo)、圍標(biāo)等不正當(dāng)手段的操縱，影響了公平競(jìng)爭(zhēng)，也抬高了報(bào)價(jià)。此外，商業(yè)賄賂促成權(quán)錢交易，暗箱操作使得公開招投標(biāo)程序流于形式，腐敗現(xiàn)象叢生也成為工程質(zhì)量的一大隱患。
2. 工程非法轉(zhuǎn)包、分包問題嚴(yán)重。為了滿足投標(biāo)的要求，部分施工單位以掛靠單位的名義投標(biāo)，憑借掛靠單位的資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)中標(biāo)，中標(biāo)之后將工程肢解轉(zhuǎn)包、分包給其他施工單位，甚至是無資質(zhì)的個(gè)人或者施工隊(duì)。
3. 管理弱化，缺乏監(jiān)督。由于隱蔽工程、拆除工程的存在，過程監(jiān)管至關(guān)重要。如果沒有及時(shí)取證，保留完整的現(xiàn)場(chǎng)記錄，事后審計(jì)時(shí)就缺乏依據(jù)，無法準(zhǔn)確核實(shí)工程量。
4. 外部審計(jì)市場(chǎng)的不規(guī)范行為。部分社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)為了搶占市場(chǎng)，推行薄利多銷政策，責(zé)任意識(shí)單薄，在工程量的核實(shí)、定額的套用、材料價(jià)格的審查、間接費(fèi)用的審核等方面有失公允。
三、以內(nèi)審控風(fēng)險(xiǎn)的策略研究
針對(duì)上述問題，建設(shè)單位可以通過把握幾個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)，以內(nèi)部審計(jì)工作作為切入口，致力于完善內(nèi)控制度，以期達(dá)到降低風(fēng)險(xiǎn)，提高政府投資績(jī)效的目的。
?。ㄒ唬┱J(rèn)清風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化意識(shí)
隨著近幾年對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重視，各單位也都建立了一系列內(nèi)控制度，其中很重要的一項(xiàng)就是授權(quán)審批制度。但是在這個(gè)過程中，也不乏審批手續(xù)都已履行完畢，但是責(zé)任卻始終未予明確的現(xiàn)象。授權(quán)審批制度的前提是落實(shí)責(zé)任，明確層層審批過程中各自的職責(zé)。針對(duì)這一情況，必須從對(duì)內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)合理性到執(zhí)行的有效性進(jìn)行常規(guī)化審計(jì)，以審促建，督促建設(shè)單位管理人員提高認(rèn)識(shí)，認(rèn)清風(fēng)險(xiǎn)，時(shí)刻警醒，強(qiáng)化責(zé)任。
?。ǘ└叨戎匾?，建設(shè)隊(duì)伍
基建維修項(xiàng)目管理工作是一項(xiàng)綜合性、專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，建設(shè)單位務(wù)必要重視三支隊(duì)伍的建設(shè)。第一支隊(duì)伍是內(nèi)部項(xiàng)目管理隊(duì)伍，這支隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)客觀公正，堅(jiān)持原則，熟悉圖紙，基本掌握施工工藝和建筑材料的性能、價(jià)格信息，了解定額的運(yùn)用。另外就是財(cái)務(wù)和內(nèi)審兩支隊(duì)伍，這兩支隊(duì)伍除了應(yīng)當(dāng)具備基建會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)技能外，還要掌握相關(guān)政策法規(guī)，了解諸如代理費(fèi)等的計(jì)算，同時(shí)具備經(jīng)濟(jì)法尤其是合同法等基礎(chǔ)法律知識(shí)，打造與項(xiàng)目管理需求相匹配的高素質(zhì)管理團(tuán)隊(duì)并盡量保持隊(duì)伍穩(wěn)定，是高質(zhì)高效管理基建項(xiàng)目的有力保障。
?。ㄈ┮詫彺俳?，完善內(nèi)控
1.職責(zé)分工合理，不相容崗位相分離。合理設(shè)置崗位，明確劃分權(quán)限，實(shí)施必要的分離，有利于形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。僅就建設(shè)單位內(nèi)部而言，在管理基建項(xiàng)目的過程中，幾個(gè)關(guān)鍵的控制崗位必須堅(jiān)持不相容崗位相分離，選用不同的人員。比如：項(xiàng)目管理和評(píng)標(biāo)議標(biāo)，項(xiàng)目的管理和支付的審核，項(xiàng)目的管理和驗(yàn)收等。
2.維護(hù)預(yù)算嚴(yán)肅性，嚴(yán)格變更審批。預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，不能隨意調(diào)整和變更。對(duì)施工單位以各種理由提出的變更應(yīng)當(dāng)審慎對(duì)待。在經(jīng)過設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位研究同意的基礎(chǔ)上，建設(shè)單位作為主體，首先應(yīng)該對(duì)變更的必要性進(jìn)行再次論證，必要時(shí)可以組織專家進(jìn)行專項(xiàng)論證；其次，在確定確需變更的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)變更的范圍及材料的選用、定額的套用等進(jìn)行核實(shí)、測(cè)算，確定變更所帶來的影響，這一點(diǎn)尤為重要，因?yàn)楹芏嘟Y(jié)算時(shí)的爭(zhēng)議都是針對(duì)變更部分；再次，根據(jù)測(cè)算的變更金額，按照規(guī)定履行完整的審批程序，對(duì)變更超過一定范圍的，要作為重大事項(xiàng)進(jìn)行集體決策；最后，要調(diào)查導(dǎo)致變更的原因，追究設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位或者建設(shè)單位內(nèi)部管理人員的責(zé)任。
3.重視合同管理，強(qiáng)化法律意識(shí)。在實(shí)際工作中，建設(shè)單位對(duì)合同管理的不夠重視，往往會(huì)成為隱患。在日常的合同管理中，通常應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下要點(diǎn)：（1）在合同簽訂階段，一是務(wù)必要確保合同條款前后表述清晰、一致；二是對(duì)工程款的支付約定務(wù)必謹(jǐn)慎清晰；三是針對(duì)拖欠工資的現(xiàn)象增設(shè)相關(guān)條款；（2）在合同執(zhí)行階段，一是嚴(yán)格按照合同執(zhí)行，比如履約保證金及付款進(jìn)度等約定；二是發(fā)生變更時(shí)及時(shí)簽訂補(bǔ)充協(xié)議，獲取簽證的書面證據(jù)；三是充分利用合同約定的權(quán)力，掌握主動(dòng)權(quán)。
4.規(guī)范財(cái)務(wù)審核，嚴(yán)把支付關(guān)口。財(cái)務(wù)審核是建設(shè)單位支付的最后一關(guān)。財(cái)務(wù)審核的關(guān)注點(diǎn)通常包括：（1）關(guān)注合同生效條款，比如合同約定，交納一定比例的履約保證金后合同方才生效。（2）確認(rèn)目前的工程進(jìn)度是否已滿足合同約定的付款節(jié)點(diǎn)要求。目前多數(shù)合同都是根據(jù)工程進(jìn)度來確定付款的，進(jìn)度表需要經(jīng)過我方的現(xiàn)場(chǎng)施工管理人員、監(jiān)理單位的確認(rèn)，再依據(jù)支付審批手續(xù)，全部到位后，才能安排付款。（3）注重細(xì)節(jié)復(fù)核。工程款通常支付時(shí)間跨度較大，在這個(gè)過程中也增加了風(fēng)險(xiǎn)，在每次支付前都應(yīng)當(dāng)確認(rèn)已經(jīng)付款的進(jìn)度，避免重復(fù)付款，同時(shí)也要確認(rèn)開具發(fā)票的單位是否與最初簽訂合同的單位一致，如果發(fā)現(xiàn)單位名稱變更，必須要取得工商變更的審批手續(xù)作為付款依據(jù)。（4）重視最后一次付款的審核。按照合同約定，最后一次付款通常以審計(jì)報(bào)告的審定金額作為依據(jù)，因此務(wù)必要重視審計(jì)報(bào)告，比如對(duì)核增或者核減率超過一定比例時(shí)的特殊處理。如果有專門的工程審計(jì)人員，最好能夠?qū)徲?jì)核定過程進(jìn)行查驗(yàn)，對(duì)工程量、定額、材料等進(jìn)行復(fù)核。此外，財(cái)務(wù)人員還應(yīng)當(dāng)關(guān)注是否有應(yīng)當(dāng)扣回的我方墊付的往來款，比如施工期間托收在建設(shè)方賬戶的水電費(fèi)等。
（四）全程跟蹤，強(qiáng)化監(jiān)督
基建項(xiàng)目管理錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)也比較大，且對(duì)過程控制的要求較高。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)從立項(xiàng)起就安排過程跟蹤審計(jì)，派駐專門的內(nèi)審工作小組，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段進(jìn)行事前、事中、事后控制，在保證工程質(zhì)量的同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和效益性進(jìn)行評(píng)價(jià)，強(qiáng)化過程監(jiān)督。
（作者單位：杭州市西湖區(qū)教育局）
