引言：2013年7月7日上海市財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)處羅杰副處長(zhǎng)在上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院第二教學(xué)樓為新疆會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才３期班全體學(xué)員進(jìn)行了預(yù)算績(jī)效管理的政策解讀和工作介紹，半天的時(shí)間里，全體學(xué)員深刻感知,建立和規(guī)范一套適合的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系已成為當(dāng)前預(yù)算管理改革中的一項(xiàng)重要任務(wù)。目前，全國(guó)各地７個(gè)省市已經(jīng)進(jìn)行了有益探索，其他省市也正在逐步開展。財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（２０１２－２０１５）》要求在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)范圍、擴(kuò)大績(jī)效目標(biāo)管理范圍、擴(kuò)大第三方評(píng)價(jià)范圍。結(jié)合課堂政策解讀、上海市工作具體做法、與來(lái)自會(huì)計(jì)事務(wù)所、企業(yè)和行政事業(yè)類同行們探討，大家一致認(rèn)為將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上,把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中,有效降低政府提供公共品的成本,提高財(cái)政支出效率的現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理方法,必須建立合理的績(jī)效預(yù)算分析評(píng)價(jià)體系?，F(xiàn)將課堂討論報(bào)告如下：
一、為提高財(cái)政支出效率,推行績(jī)效預(yù)算顯的尤為重要
1．績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵以及自身具有的特征?？?jī)效預(yù)算是比較專業(yè)的概念,要準(zhǔn)確理解這一概念,就必須明確這一概念與社會(huì)公眾利益是密切相關(guān)的?？?jī)效預(yù)算是財(cái)政部門著力推行的事情,但財(cái)政部門完全是從社會(huì)公眾的立場(chǎng)提出來(lái)的,其目的是為了社會(huì)公眾的利益。因此,績(jī)效預(yù)算實(shí)質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)公共問題,直接涉及社會(huì)總成本的高低。不僅財(cái)政部門,社會(huì)的方方面面都應(yīng)該關(guān)注這一問題。
績(jī)效預(yù)算就是在財(cái)政資金的分配、使用上必須充分考慮績(jī)效這一原則。用老百姓的話來(lái)說(shuō),就是錢要花得有成效。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家,在發(fā)展改革進(jìn)程中,需要辦的事很多,需要花錢的地方很多,從人均來(lái)看,我們的家底并不厚,因此,把鋼用在刀刃上,少花錢多辦事,花同樣多的錢辦更多的事,就成了財(cái)政部門從社會(huì)公眾立場(chǎng)出發(fā)必須要考慮的課題。
財(cái)政部門是分配財(cái)政資金的職能部門,具體花錢的是其他政府職能部門,因此,績(jī)效預(yù)算能否做好,不是財(cái)政一家的事,凡是使用財(cái)政資金的部門都得重視。這里最重要的是要有從社會(huì)公共利益出發(fā)的立場(chǎng)。從本質(zhì)上說(shuō)政府行政機(jī)關(guān)和有關(guān)事業(yè)單位都是社會(huì)公共利益的代表,關(guān)鍵是不要將公共利益部門化,部門利益?zhèn)€人化。一些部門在做預(yù)算時(shí)想方設(shè)法拼命爭(zhēng)取財(cái)政資金,一旦資金到手,或者是大手大腳不管成效,或是挪用擠占為部門私利。公共部門沒有公共利益的立場(chǎng),績(jī)效二字也就虛化了。使用公共資源的部門具體情況各有不同,提供的公共產(chǎn)品在使用價(jià)值上無(wú)法比較,但這不能成為不講效率的遁詞。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,不講效率就要被淘汰,這是一個(gè)普遍的尺度。這里沒有特權(quán),也沒有避風(fēng)港,我們相信,如果績(jī)效二字能成為公共部門的自覺意識(shí),我們的事業(yè)就能夠更快更健康地發(fā)展。
2．推行績(jī)效預(yù)算的必要性。
（1）當(dāng)前的預(yù)算分配較傳統(tǒng)的“基數(shù)法”未有大的提高。應(yīng)該說(shuō)部門預(yù)算取得了前所未有的突破,實(shí)現(xiàn)了按部門職能需要編制統(tǒng)一、完整的部門預(yù)算,即一個(gè)部門一本預(yù)算。但是,部門預(yù)算無(wú)形中給部門帶來(lái)了利益割據(jù)的契機(jī)。一些部門,特別是支農(nóng)、教育、科技等有法定支出增長(zhǎng)比例的部門,在編制預(yù)算的過(guò)程中,過(guò)于看重部門利益,討價(jià)還價(jià)、爭(zhēng)基數(shù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,部門與財(cái)政之間永無(wú)休止的博弈剪不斷。
（2）資金沒有追蹤問效。在現(xiàn)行預(yù)算資金分配模式下,部門和財(cái)政都主要關(guān)注錢要投到哪里,怎么投入,預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即成定局。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過(guò)程要完成什么、要達(dá)到什么效果,卻問得很少。人大、審計(jì)等部門監(jiān)督財(cái)政資金使用情況時(shí),財(cái)政資金的效益問題往往又倒逼回財(cái)政承擔(dān)。因此,如何明確財(cái)政與部門在資金使用上的權(quán)力和責(zé)任,扭轉(zhuǎn)財(cái)政部門這種被動(dòng)“挨打”局面,已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的問題。
（3）難于從源頭上真正實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資源的高效配置。首先是在政府支出的“權(quán)力規(guī)則”制約下,目前的預(yù)算模式是典型的“投入型”預(yù)算。財(cái)政部門的大部分時(shí)間都花在奔命于政府各職能部門的支出需求上,而對(duì)于資金績(jī)效、有效配置等問題,可謂是心有余而力不足。其次是編制預(yù)算時(shí),部門未能提供事業(yè)發(fā)展的總體計(jì)劃,沒有定性和定量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為財(cái)政資金安排的依據(jù)。
（4）資金結(jié)轉(zhuǎn)折射出部門預(yù)算的后遺癥。一是預(yù)算一經(jīng)批復(fù),即成為部門的“私有”財(cái)產(chǎn),不管該項(xiàng)目是否已完成,部門利益神圣不可侵犯,一年滾一年,部門結(jié)轉(zhuǎn)幾乎成為“第二次預(yù)算”；二是采用現(xiàn)金收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算管理方式,致使未花完的資金必須結(jié)轉(zhuǎn)下年。
二、構(gòu)建績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)管理體系的具體措施
1．根據(jù)國(guó)情建立多層次績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系。考慮到我國(guó)的實(shí)際情況,并借鑒國(guó)外模式,由財(cái)政部門負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)整體規(guī)劃,并組織和指導(dǎo)政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)工作。因?yàn)槲覈?guó)的財(cái)政部門作為負(fù)責(zé)政府支出的職能部門,不僅具體負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行政府預(yù)算,而且在政府宏觀調(diào)控和政府公共管理中都處于重要的地位,為其他部門所不可替代。但是,政府預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作覆蓋面廣,涉及到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督多個(gè)環(huán)境,牽涉的利益也極為廣泛,因此,必須逐步建立起包括人大、審計(jì)部門、民間中介評(píng)價(jià)組織和社會(huì)公眾在內(nèi)的多層次的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。審計(jì)部門作為我國(guó)的重要執(zhí)法部門,有權(quán)代表各級(jí)人大會(huì)對(duì)各部門支出配置和使用情況進(jìn)行年度績(jī)效評(píng)價(jià)。
2．確定合理的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)目標(biāo)與內(nèi)容。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算管理水平和預(yù)算管理需要,我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)前的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是責(zé)任與控制,以及節(jié)約開支這兩項(xiàng)目標(biāo),主要應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算投入有效性的考評(píng),突出財(cái)務(wù)合規(guī)性,力爭(zhēng)低投入、高產(chǎn)出,少花錢、多辦事、辦好事。但從將來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)看,績(jī)效考評(píng)的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該在對(duì)預(yù)算投入有效控制的基礎(chǔ)上,逐步轉(zhuǎn)向預(yù)算過(guò)程和預(yù)算產(chǎn)出,更加注重預(yù)算結(jié)果。此外,在設(shè)計(jì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系的基本框架時(shí),應(yīng)在與國(guó)際接軌的同時(shí),結(jié)合我國(guó)國(guó)情,增加對(duì)公共資源配置和利用、政府預(yù)算管理的規(guī)范性等方面的考評(píng),主要包括以下四方面:一是績(jī)效目標(biāo)的合理性、科學(xué)性;二是預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理狀況;三是政府活動(dòng)和預(yù)算項(xiàng)目的效果、持續(xù)效能與影響力;四是公共財(cái)政資源與配置與利用的情況。
3．績(jī)效預(yù)算分階段、分步驟的逐步推進(jìn)。從總體上看,我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建應(yīng)充分借鑒OECD國(guó)家的現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)公共財(cái)政改革的總體進(jìn)程和預(yù)算管理實(shí)際,分階段、分步驟逐步推進(jìn)。預(yù)算績(jī)效考評(píng)的最終范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋所有政府支出,即把政府預(yù)算中的基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算全部納入績(jī)效考評(píng)的范圍。但根據(jù)目前的緊迫性,我國(guó)應(yīng)把項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為切入點(diǎn),在目前對(duì)某些具體財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍;在具備一定經(jīng)驗(yàn)后,在所有政府部門全面開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作;然后,再選擇一些部門進(jìn)行包括全部政府支出在內(nèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn);在取得成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,完善有關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度辦法,在政府部門全面開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。
4．構(gòu)筑完備的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)。預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作是一項(xiàng)工作量大、技術(shù)性強(qiáng)的工作,需要建立強(qiáng)大的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持系統(tǒng)和完整的預(yù)算基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí),在此基礎(chǔ)上還需要建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)信息交流與溝通機(jī)制。OECD國(guó)家在推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)措施時(shí),就提出了構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府和政府在線服務(wù)的發(fā)展目標(biāo),以提高政府收集、處理信息的能力和對(duì)社會(huì)公眾的回應(yīng)力。因此,我國(guó)在構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的過(guò)程中,可以將政府績(jī)效評(píng)價(jià)與發(fā)展電子政務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái),充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立電子化的政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。
