樊 苑
加強(qiáng)政策執(zhí)行情況跟蹤審計，促進(jìn)各項政策措施有效執(zhí)行，保障社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，將是審計機(jī)關(guān)今后一項長期而艱巨的任務(wù)，這也對審計機(jī)關(guān)以及審計人員提出了新的更高標(biāo)準(zhǔn)和要求。
一、理清思路，深入分析研究政策
根據(jù)政策執(zhí)行情況跟蹤審計政策性強(qiáng)這一特點，審計人員在項目實施進(jìn)點前，要求對項目所涉及的一系列政策進(jìn)行全方位了解。要著重把握梳理政策、明晰背景、分清職能三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即把握政策出臺的背景，系統(tǒng)梳理相關(guān)的一系列政策包括中央的、地方的有關(guān)辦法和實施細(xì)則等，了解政策的執(zhí)行對象、操作流程，明晰政策目標(biāo)。一方面，通過了解政策的執(zhí)行邊界、操作程序、政策目標(biāo)等，在審計實施前對審計項目涉及的對象（有哪些職能部門），涉及的資金范圍以及涉及的經(jīng)濟(jì)行為等情況進(jìn)行初步的分析與了解，做到“手中有糧，心中不慌”。另一方面，關(guān)注政策與經(jīng)濟(jì)活動之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，不僅從資金流向使用和財務(wù)管理角度查處問題，還要從政策制定的背景、政策執(zhí)行后產(chǎn)生了哪些影響、當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢等方面深入分析，及時揭示和反映政策落實實施過程中的新情況、新問題，要善于從體制機(jī)制制度層面分析問題產(chǎn)生的原因，為政策措施的調(diào)整、完善提供可參考依據(jù)，充分發(fā)揮出政策執(zhí)行情況跟蹤審計的防御促進(jìn)性作用。
二、創(chuàng)新思路，探索審計方式方法
（一）實施大項目審計，從國家整體利益的角度全面審查政策落實情況。為達(dá)到審計的全面性和整體性，可以采取實施大項目審計，將政策落實相關(guān)的中央職能部門和省、市、縣、鄉(xiāng)政府都納入一個審計項目的審計范圍。比如對農(nóng)業(yè)政策落實的審計，不能限于對農(nóng)業(yè)部門的審計，應(yīng)將財政、水利、林業(yè)、扶貧等部門都納入審計范圍，并且實施中央與地方聯(lián)動審計，沿著政策傳導(dǎo)機(jī)制、資金流、信息流，自上而下一查到底，打通政策流通渠道，降低部門和地方狹隘利益的消極相向，保障中央政令暢通。
（二）實施大數(shù)據(jù)分析。大數(shù)據(jù)具有體量巨大、種類繁多、時效性強(qiáng)和準(zhǔn)確性高的特點。如“五水共治”政策措施落實跟蹤項目審計實施中，可以通過工商、稅務(wù)、重點污染源數(shù)據(jù)和環(huán)境投訴數(shù)據(jù)，分析各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和重點污染源情況，篩查污染嚴(yán)重的企業(yè)，適時引入電視臺等媒體進(jìn)行現(xiàn)場曝光，揭露環(huán)境違法行為。因此，在政策跟蹤情況審計中，審計機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)法律賦予的權(quán)利，獲取職能部門管理的行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并將這些數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)。一方面打破部門的信息壟斷，破解信息“孤島現(xiàn)象”，有效整合信息資源，提高政策措施制定的科學(xué)化、民主化、公正化水平；另一方面擴(kuò)大審計覆蓋面，通過將各個部門的信息數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)、印證、實施對政策執(zhí)行情況的實時監(jiān)控，破解政策執(zhí)行過程中的信息阻滯問題，提高審計效率，有利于審計延伸對象的確定。
（三）政策執(zhí)行情況跟蹤審計與專項審計或經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)合方式。政策執(zhí)行情況跟蹤審計與同級審相結(jié)合。如重大財政政策執(zhí)行情況跟蹤審計，具體包括稅收征管政策執(zhí)行情況、清理和規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策落實情況、存量資金盤活政策落實情況、債務(wù)管理規(guī)定落實情況、新預(yù)算法落實情況等。在實踐中，這些內(nèi)容就是作為同級審審計的部分內(nèi)容，采用與同級審結(jié)合的方式進(jìn)行。這樣做可以節(jié)約有限審計資源，利用有限的審計資源實現(xiàn)審計效益最大化，提高審計效率。
政策執(zhí)行情況跟蹤審計與市縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合。如“五水共治”政策措施落實情況可以與市縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，把“五水共治”政策措施落實情況納入市縣長履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)重點審計內(nèi)容之一進(jìn)行審計，把有關(guān)情況匯入“五水共治”審計綜合情況報告，實現(xiàn)審計成果共享，達(dá)到“一審多用”效果。
三、明確重點，抓準(zhǔn)審計的切入點
政策措施的實施大多數(shù)都可以從資金管理使用、項目建設(shè)管理、政策落實情況三個方面重點切入。
下面以“五水共治”政策措施落實情況為例具體說明這三個方面的內(nèi)容：
從“五水共治”資金來源、管理與使用情況方面切入。通過對財政、建設(shè)、水利、環(huán)保等相關(guān)部門審計，摸清治水資金是如何籌集、治水資金是如何分配以及資金投向等情況。重點審計本地區(qū)治水資金分配過程、撥付和使用情況，審計各資金使用單位有無擠占挪用資金，資金有無滯撥截留、閑置以及損失浪費等資金使用不合規(guī)、效益低等問題。通過對財政資金撥付和項目實施單位的審計調(diào)查，掌握項目實際投入和實施情況，特別是重點調(diào)查項目資金的安排和落實情況，審計地方政府是否按照計劃要求落實項目資金，是否及時足額籌集、劃撥項目資金，是否將捐贈收入等全部足額用于治水投入，有無擠占挪用現(xiàn)象。
從“五水共治”重點項目推進(jìn)管理情況方面切入。對照《浙江省“十百千萬治水大行動”2014年工作計劃》以及當(dāng)?shù)仨椖坑媱?，審計“十樞”、“百固”工程和農(nóng)村污水處理工程開工情況、完成投資情況、實際投資占比情況，調(diào)查垃圾河等治理工程的完成情況，以及完成年度目標(biāo)占比情況。重點關(guān)注項目程序是否合規(guī)，項目進(jìn)展是否符合要求，關(guān)注項目建設(shè)是否存在質(zhì)量問題，項目推進(jìn)過程中是否存在利益輸送等違法違規(guī)問題。認(rèn)真分析項目進(jìn)展滯后或緩慢的原因，提出推進(jìn)工作進(jìn)度的意見和建議。
從長效機(jī)制建立和政策落實情況方面切入。審計當(dāng)?shù)卣拔逅仓巍庇嘘P(guān)制度是不是都已建立且完善，各部門職責(zé)是否清晰，權(quán)責(zé)是否明確，督查制度等有無落實到位，制定的考核辦法是不是科學(xué)有效。審計調(diào)查是否存在管理體制機(jī)制不健全等問題。審計垃圾河、黑河、臭河治理是否存在反復(fù)情況，日常管理機(jī)制是否跟上。
四、創(chuàng)新審計問責(zé)方式，增強(qiáng)責(zé)任意識
根據(jù)需要，可以考慮將政策落實審計結(jié)果列入領(lǐng)導(dǎo)干部年度業(yè)績考核范圍。雖然現(xiàn)階段《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》明確將貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策、執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策等情況列入了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍，但是未將領(lǐng)導(dǎo)干部的政策落實審計結(jié)果和其年度業(yè)績考核工作相掛鉤。為促進(jìn)審計問責(zé)常態(tài)化，審計機(jī)關(guān)應(yīng)將政策落實結(jié)果審計報告抄報相關(guān)的組織和人事部門，并建議組織和人事部門將審計發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況列入對職能部門和地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部年度業(yè)績考核的范圍，增大領(lǐng)導(dǎo)干部在利益趨動下機(jī)會主義行為的成本，增強(qiáng)其推進(jìn)政策落實的主動性和積極性。
五、注重培訓(xùn)和交流，強(qiáng)化專業(yè)隊伍建設(shè)
實踐證明，政策情執(zhí)行情況跟蹤審計是一項綜合性極強(qiáng)的審計工作。它對審計工作及審計人員的素質(zhì)提出了更高的要求，要求審計人員具備高水平的專業(yè)技能以及更為廣闊的知識范圍；要求審計人員具備豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗和較高的審計職業(yè)判斷能力。廣闊的知識范圍既需要審計人員有較強(qiáng)的政治敏感度、政策理論水平和宏觀意識，同時還應(yīng)通曉管理學(xué)、工程建設(shè)、財政經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等方面的專業(yè)知識和技能，需要的是復(fù)合型人才。審計人員只有深刻理解政策制定意圖，并結(jié)合各種專業(yè)知識和技能進(jìn)行審計分析，才能提高政策執(zhí)行情況跟蹤審計的科學(xué)性和有效性。因此，加強(qiáng)政策執(zhí)行情況跟蹤審計的專業(yè)人才隊伍建設(shè)勢在必行。一是在開展政策執(zhí)行情況跟蹤審計前，有針對性地開展專業(yè)知識培訓(xùn)，聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家型人才給審計人員授課，使審計人員掌握相關(guān)政策措施的基本理論和操作技能，以保證政策執(zhí)行情況跟蹤審計工作的順利開展。二是加快建立政策執(zhí)行情況跟蹤審計專業(yè)人才庫，提高審計人員的后續(xù)職業(yè)培訓(xùn)強(qiáng)度，定期組織審計人員進(jìn)行實踐經(jīng)驗交流，通過交流總結(jié)經(jīng)驗，不斷提升政策執(zhí)行情況跟蹤審計理論水平，以更好地服務(wù)審計工作。
（作者單位：縉云縣審計局）
