德陽(yáng)市財(cái)政局課題組
地下綜合管廊是指在城市地下建造一個(gè)隧道空間，將電力、通訊、燃?xì)?、供熱、給排水等各種工程管線集于一體，設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。2015年，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委多次出臺(tái)政策推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)在地下綜合管廊建設(shè)中，應(yīng)優(yōu)先考慮引入社會(huì)資本，采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式,即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。
目前，全國(guó)各地政府均大力推廣運(yùn)用PPP模式來(lái)建設(shè)地下綜合管廊項(xiàng)目，以發(fā)揮社會(huì)資本投資與運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)政府基礎(chǔ)設(shè)施投資，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文介紹地下綜合管廊項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的背景、現(xiàn)狀，以我市正在實(shí)施的地下綜合管廊及配套工程（一期）項(xiàng)目為例，分析PPP模式在應(yīng)用中存在的問(wèn)題，并提出對(duì)策建議。
一、背景
近年來(lái)，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問(wèn)題凸顯，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴(yán)重影響人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市運(yùn)行秩序。李克強(qiáng)總理高度重視地下管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)調(diào)指出，地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施是城市的“里子”，目前仍很薄弱，要著力補(bǔ)上地下管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施“短板”，滿足不斷擴(kuò)大的民生之需。張高麗副總理對(duì)地下管線和綜合管廊建設(shè)也提出工作要求，要把加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理作為履行政府職能的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌地下管線規(guī)劃建設(shè)、管理維護(hù)、應(yīng)急防災(zāi)等全過(guò)程，綜合運(yùn)用各項(xiàng)政策措施，提高創(chuàng)新能力，全面加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理。
另一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和新預(yù)算法實(shí)施對(duì)地方融資平臺(tái)的規(guī)范，加之當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，迫切需要探索有效方式緩解政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入不足問(wèn)題。從上世紀(jì)80年代起，英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家就開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域探索運(yùn)用PPP模式，緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資壓力，增強(qiáng)政府服務(wù)能力。2013年底以來(lái)，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門深入推進(jìn)PPP改革，在凝聚共識(shí)、制度建設(shè)、項(xiàng)目示范、政策支持等方面多措并舉，努力探索和開(kāi)創(chuàng)符合我國(guó)實(shí)際的公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式，旨在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)市場(chǎng)主體活力,提高公共產(chǎn)品供給效率。
二、現(xiàn)狀
2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》，要求用3年左右時(shí)間，在全國(guó)36個(gè)大中城市全面啟動(dòng)地下綜合管廊試點(diǎn)工程，中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項(xiàng)目。2014年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃，計(jì)劃用10年左右時(shí)間，建成較為完善的城市地下管線體系。2016年李克強(qiáng)總理的《政府工作報(bào)告》確定了“開(kāi)工建設(shè)地下綜合管廊2000公里以上”的工作任務(wù)。財(cái)政部與住建部經(jīng)過(guò)評(píng)選，確立了國(guó)家第二批綜合管廊試點(diǎn)城市，包括鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、威海、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮(zhèn)、成都、合肥、海東等15個(gè)城市，地下綜合管廊建設(shè)將成為穩(wěn)增長(zhǎng)的新主力。財(cái)政部、住建部等部門通過(guò)下發(fā)文件、組織培訓(xùn)會(huì)議、財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式推動(dòng)地下管廊建設(shè)，調(diào)動(dòng)地方政府積極性。預(yù)計(jì)城市地下管廊建設(shè)將帶來(lái)萬(wàn)億級(jí)別投資，對(duì)經(jīng)濟(jì)起到明顯的拉動(dòng)作用。
目前采用PPP模式實(shí)施地下綜合管廊項(xiàng)目的具體模式主要有：一是BOT模式(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)，二是TOT模式(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交)，三是BOO模式(建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng))，四是BOOT模式(建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交)。地下綜合管廊可向各入廊管線單位收取相關(guān)費(fèi)用，屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類的項(xiàng)目，可采取“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”的方式來(lái)設(shè)計(jì)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制。
我市地下綜合管廊工程總體規(guī)劃為：到2030年建設(shè)綜合管廊84公里，總投資（包括主體工程、附屬及配套設(shè)施、廊內(nèi)管線等）81億元，其中近期（2015~2020年）規(guī)劃建設(shè)綜合管廊51.5公里，總投資49.5億元，遠(yuǎn)期（2021~2030年）規(guī)劃建設(shè)綜合管廊32.5公里，總投資（包括主體工程、附屬及配套設(shè)施、廊內(nèi)管線等）31.5億元。目前正在實(shí)施的地下綜合管廊及配套工程（一期）PPP項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容主要是沿牡丹江西路、泰山南路、齊湖路、瀾滄江西路、渤海路、金沙江路鎣華山北路（青衣江路-錢塘江路）等道路修建長(zhǎng)11.629公里的地下綜合管廊工程（其中五處在新城區(qū)、一處在老城區(qū)）和齊湖路市政道路工程，總投資10.7億元。針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作模式和實(shí)施方案，經(jīng)過(guò)市政府及聘請(qǐng)的投融資專家多輪調(diào)查與論證，本項(xiàng)目最終選擇采用DBOT的運(yùn)作方式，即項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，政府向項(xiàng)目公司購(gòu)買服務(wù)，依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)維的狀況，按績(jī)效考核支付費(fèi)用，合作期為30年（即2年的建設(shè)期及28年的運(yùn)營(yíng)期）。本項(xiàng)目資本金為2.1億元、占總投資的20%，融資8.60億元，占總投資的80%，融資成本按照五年期以上銀行貸款利率4.9%計(jì)算，由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本通過(guò)發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)蜚y行貸款等方式自行籌集，目前該項(xiàng)目正在進(jìn)行社會(huì)資本的采購(gòu)工作。
三、主要問(wèn)題
歷經(jīng)半年的方案設(shè)計(jì)、反復(fù)論證、評(píng)審優(yōu)化、市場(chǎng)測(cè)試等過(guò)程，我市地下綜合管廊及配套工程（一期）PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中主要面臨以下問(wèn)題。
（一）實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益周期長(zhǎng)。該項(xiàng)目建成后，可以避免傳統(tǒng)直埋方式下因管線擴(kuò)容、維修等反復(fù)開(kāi)挖道路的額外施工浪費(fèi)，減少環(huán)境污染；同時(shí)，綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸，延長(zhǎng)了管線使用的壽命，降低成本。但這種“節(jié)約”是在管廊整個(gè)的設(shè)計(jì)使用年限中逐漸實(shí)現(xiàn)的，有一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，而該項(xiàng)目的建設(shè)卻需要短期內(nèi)一次性投入。因此，其經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益需要在很長(zhǎng)一段時(shí)間中才能逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，這對(duì)社會(huì)資本的投融資能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
（二）收費(fèi)機(jī)制建立難?！秶?guó)家發(fā)展改革委住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“城市地下綜合管廊有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位協(xié)商確定。對(duì)暫不具備供需雙方協(xié)商定價(jià)條件的城市地下綜合管廊，有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，由省級(jí)價(jià)格主管部門會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或省人民政府授權(quán)市人民政府，依法制定有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或政府指導(dǎo)價(jià)”。然而在現(xiàn)實(shí)中，我省、我市對(duì)入廊費(fèi)還未出臺(tái)相應(yīng)的政府定價(jià)及指導(dǎo)價(jià)，導(dǎo)致各入廊單位入廊費(fèi)和運(yùn)維費(fèi)缺乏合理的分?jǐn)傇瓌t，甚至無(wú)規(guī)則可言。對(duì)社會(huì)資本而言，在項(xiàng)目收益核算上是穩(wěn)定的，不管是入廊單位還是政府，最終都需要滿足社會(huì)資本的投資收益標(biāo)準(zhǔn)（最終在使用者付費(fèi)上很可能會(huì)演變成為“政府兜底”），從而保證項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。對(duì)政府而言，如何使入廊單位分?jǐn)偟娜肜荣M(fèi)及運(yùn)維費(fèi)用趨向合理，或者根本就分配不下去，或者入廊單位承擔(dān)不起，這將是政府在該項(xiàng)目所需要解決的核心問(wèn)題。
（三）管線單位入廊協(xié)調(diào)難。該項(xiàng)目集中修建，里面鋪設(shè)各種市政管線，包括水、電、氣、熱、通信等，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，其中有國(guó)企也有私企，有央企也有地方企業(yè)，協(xié)調(diào)難度很大。對(duì)管線建設(shè)單位而言，入廊的短期效益并不明顯，減少管線重置等長(zhǎng)期效益在未來(lái)才能顯現(xiàn)出來(lái)，這也是管線單位積極性不高的原因之一。另外該項(xiàng)目也涉及在老城區(qū)修建，如何協(xié)調(diào)該部分管線單位入廊將是下一步工作的難點(diǎn)，同時(shí)也影響社會(huì)資本方投資該項(xiàng)目的不確定性。
(四)項(xiàng)目融資壓力大。由于該項(xiàng)目投資規(guī)模較大，因此項(xiàng)目融資也比較困難。融資難題主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是該P(yáng)PP項(xiàng)目收益率相對(duì)較低，難以覆蓋較高的融資成本（目前很多社會(huì)資本方仍以銀行貸款融資為主）;二是該P(yáng)PP項(xiàng)目合作期限較長(zhǎng)，而金融機(jī)構(gòu)出于流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)考慮，一般會(huì)選擇中短期融資，導(dǎo)致期限不匹配；三是基準(zhǔn)利率、通貨膨脹變化所帶來(lái)的不確定性；四是我國(guó)現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目都難以實(shí)現(xiàn)有限追索融資。
四、建議
（一）合理設(shè)置合作期限。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，50年地下綜合管廊的建設(shè)費(fèi)用為1.2億元/公里，50年地下直埋管線的建設(shè)費(fèi)用為0.73億元/公里；50年地下綜合管廊的維修運(yùn)行費(fèi)為0.4億元/公里，50年地下直埋管線的維修運(yùn)行費(fèi)為0.93億元/公里。與地下直埋管線相比，新建管廊的初始建設(shè)成本較高，但維修運(yùn)行費(fèi)用較小。地下綜合管廊經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)非常漫長(zhǎng)的周期，相應(yīng)的PPP合作期限也應(yīng)適當(dāng)增長(zhǎng)。相較于道路等其他基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，地下綜合管廊項(xiàng)目的合作期限一般建議不低于25年，我們將該項(xiàng)目設(shè)置為30年（即2年的建設(shè)期及28年的運(yùn)營(yíng)期）。
（二）付費(fèi)模式設(shè)計(jì)要注重可操作性。地下綜合管廊屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類的項(xiàng)目，可采取可行性缺口補(bǔ)助方式來(lái)設(shè)計(jì)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制。我市具體定價(jià)方法為：入廊費(fèi)采取“直埋成本法”，即管線單位承擔(dān)的管廊使用費(fèi)原則上不超過(guò)直接敷設(shè)的成本，在建設(shè)期末一次性繳納。管理維護(hù)費(fèi)用采取“空間比例法”，即由管線單位按照其所使用入廊管線所占空間（包括管線凈空間和管線操作空間）占用地下綜合管廊總空間的比例，對(duì)全部的管廊管理維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行分?jǐn)?。入廊費(fèi)、管理維護(hù)費(fèi)用無(wú)法回收投資的部分，政府設(shè)立可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制，按效付費(fèi)，保證社會(huì)資本在項(xiàng)目中取得合理的投資收益。市住建局在申報(bào)地下綜合管廊試點(diǎn)城市和編制地下綜合管廊規(guī)劃管理辦法時(shí)，也對(duì)入廊費(fèi)用、運(yùn)維費(fèi)用進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。現(xiàn)市發(fā)改委按照市政府的工作安排，正在牽頭制定收取、分擔(dān)地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的相關(guān)文件。如果項(xiàng)目建成管線入廊時(shí)新的定價(jià)方法尚未出臺(tái)，則按上述定價(jià)方案執(zhí)行；若新的定價(jià)方法已出臺(tái)，則執(zhí)行新的定價(jià)方案。
（三）要求新建管廊區(qū)域所有管線入廊。2016年7月28日國(guó)務(wù)院會(huì)議要求已建管廊地區(qū)管線必須入廊，這一政策若嚴(yán)格執(zhí)行，將有效提高入廊率。為解決入廊難的問(wèn)題，我市在地下綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)施初期，就成立包括市政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政、發(fā)改等部門負(fù)責(zé)的項(xiàng)目推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組。由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)出面會(huì)同各部門單位建立協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，明確各部門單位的相關(guān)聯(lián)系人、責(zé)任人，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，并于合適的時(shí)間節(jié)點(diǎn)簽署各管線使用單位的入廊協(xié)議。同時(shí)，牽頭單位向電力、排水、燃?xì)?、通信等單位明確，在即將建成綜合管廊的區(qū)域中，凡是已經(jīng)在管廊中預(yù)留管線位置的，相關(guān)管線單位不得再另行安排管廊以外的管線位置。對(duì)于在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。對(duì)于已在老城區(qū)布有管線的單位，也要求將其管線入廊。
（四）多元化實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司融資。實(shí)現(xiàn)融資是PPP項(xiàng)目落地的核心之一，為降低融資風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本應(yīng)在項(xiàng)目前期盡早與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，結(jié)合各方意見(jiàn)，根據(jù)項(xiàng)目合作模式、交易結(jié)構(gòu)等，優(yōu)化融資方案、提升融資能力，為項(xiàng)目創(chuàng)造更多的價(jià)值空間。同時(shí)要打破原有的單一融資模式，創(chuàng)新PPP模式融資工具，破解融資難題。如采用PPP產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)?、永續(xù)債等一系列創(chuàng)新型融資方式服務(wù)于PPP項(xiàng)目。
【課 題 組組長(zhǎng)：陳若愚
課題組副組長(zhǎng)：張肇梧
課 題 組成員：屈 展 周振洪（執(zhí)筆）】
