湖南省財(cái)政廳 郭建華
一、總會(huì)學(xué)習(xí)之余的觀察
前幾天，長沙望城區(qū)發(fā)生過這樣的一幕，許多市民裹著被子、提著行李，在某售樓部門前苦守了九天九夜,結(jié)果愣是沒有買到房子。這讓我想起了去年的杭州，一條限購令，引來數(shù)千人“瘋狂”涌入售樓部，竟把大門給擠破了。在上海，為了獲得更低的首付，不少市民連夜排隊(duì)假離婚，婚姻登記處不得不貼出緊急告示，對(duì)離婚實(shí)施限號(hào)。居高不下的房價(jià)，讓許多高學(xué)歷的年輕人開始逃離北上廣。就算是在長沙，隨著房價(jià)的一路高歌猛進(jìn)，這座曾經(jīng)最具幸福感的城市，宜居的光環(huán)也在慢慢褪色。還有各地經(jīng)常發(fā)生的暴力拆遷事件，也在觸動(dòng)著我們每個(gè)人的神經(jīng)。
每每看到這些場(chǎng)景，心情很復(fù)雜，有焦慮，有不安，有困惑，更有心痛。一個(gè)小小的房子竟然會(huì)讓國人如此的焦慮和不安。房地產(chǎn)究竟怎么啦？為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況？在上?？倳?huì)班學(xué)習(xí)的這段時(shí)間里，我一直在思考這個(gè)問題。我覺得這個(gè)問題涉及面非常廣，原因也是根深蒂固。要回答這個(gè)問題，首先還得總結(jié)回顧一下房地產(chǎn)的發(fā)展軌跡。房地產(chǎn)發(fā)展到今天，我覺得和以下四項(xiàng)制度設(shè)計(jì)分不開：94年啟動(dòng)的住房商品化改革，房子由住房變成了商品；94年分稅制將與土地有關(guān)的財(cái)政收入留給了地方，由此衍生了土地財(cái)政；98年住房金融制度改革，建立了以住房抵押貸款為主的個(gè)人住房金融體系；2004年土地招拍掛制度的推出，地方政府牢牢控制了城市土地的供應(yīng)，土地成為各地生財(cái)、招商、引資的重要手段。上述制度的設(shè)立，對(duì)推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，功不可沒。但20多年過去了，上述制度逐漸與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，也暴露出了一些突出問題，如：
1.地方經(jīng)濟(jì)高度依賴房地產(chǎn)，土地財(cái)政背后社會(huì)矛盾多發(fā)易發(fā)。2016年全國房地產(chǎn)增加值占GDP的6.5%，是名副其實(shí)的支柱產(chǎn)業(yè);房地產(chǎn)稅收普遍占各地地方財(cái)政收入的30%以上，有的地方甚至占到70%；土地出讓收入也在20年間翻了100倍。但與此同時(shí)，圍繞土地利益的分配，諸如暴力拆遷、假離婚、塌方式腐敗等亂象，沖擊著社會(huì)穩(wěn)定和公眾道德底線。
2.投機(jī)炒房盛行，房價(jià)泡沫化日趨嚴(yán)重。近年來，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)“房子是用來住的，不是用來炒的。”但現(xiàn)實(shí)很尷尬，許多房子往往是被用來炒的，而不是用來住的。貸款炒房，離婚炒房、“為了買房，一個(gè)老太太結(jié)婚數(shù)次”等現(xiàn)象比比皆是。北京、上海中心城區(qū)房價(jià)，已經(jīng)超過當(dāng)年的東京。一套房子的價(jià)值相當(dāng)于一家規(guī)模不小的實(shí)體企業(yè)，“兩個(gè)有房產(chǎn)的人結(jié)婚相當(dāng)于兩個(gè)上市公司的合并”。房價(jià)雖然上去了，但我們的城市競(jìng)爭力下去了，老百姓的幸福感也降低了，社會(huì)變得混亂了，人格也被扭曲了。
3.房地產(chǎn)金融化，資金“脫實(shí)向虛”有加速的跡象。高房價(jià)帶來的賺錢效應(yīng)，吸附大量超發(fā)的貨幣資金流入房地產(chǎn)，形成資金循環(huán)怪圈和資金黑洞，引發(fā)其他行業(yè)的“錢荒”，引發(fā)實(shí)體經(jīng)濟(jì)與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的不平衡加劇。這里有一組數(shù)據(jù)，可說明這個(gè)問題：2016年房地產(chǎn)貸款余額占GDP的比重為26%，比08年提高了16個(gè)百分點(diǎn)；金融機(jī)構(gòu)新增貸款的45%流入了房地產(chǎn)，住房貸款規(guī)模比15年增長了86%，但企業(yè)等貸款則同比下降近20%。
二、房地產(chǎn)問題的癥結(jié)出在哪里？
“政策喊破嗓子，房價(jià)照樣甩開膀子”，是近十年來我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的真實(shí)寫照。政府為管住樓市推出了一輪又一輪的調(diào)控措施，但反而是越調(diào)越漲、越管越亂，房地產(chǎn)就如一匹脫韁的野馬，怎么拉也拉不回。其中根源在哪里呢？帶著這些疑惑，我在最近一段時(shí)間里，包括在上?？倳?huì)學(xué)習(xí)的這段時(shí)間里，翻閱了大量的資料，做了一些思考，也向總會(huì)班的同學(xué)老師當(dāng)面請(qǐng)教和探討，反復(fù)思考其前因后果和問題的根源，經(jīng)過這些天的分析，我覺得可能有以下四個(gè)方面的原因：
一是定位存在偏差。居住需求是人的基本生理需求，因此住房問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更應(yīng)該是社會(huì)問題。但長期以來，我們對(duì)房地產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)調(diào)的多，把它定位為地方支柱產(chǎn)業(yè)和財(cái)政來源，很大程度上忽視了它的社會(huì)屬性。在這種理念下，房子不再是住房，而是商品，并且是具有持續(xù)上漲預(yù)期的投資品，人們紛紛加入投機(jī)炒房的隊(duì)伍。與此同時(shí)，地方對(duì)房地產(chǎn)的依賴度也在不斷提高，房地產(chǎn)一感冒，經(jīng)濟(jì)就發(fā)抖。
二是供給存在缺位。大家可以發(fā)現(xiàn)，這些年我們宏觀調(diào)控采取的措施基本上是限購、限貸，搞的都是需求管理，土地、住房供給不足問題，一直未引起足夠重視。1998-2004年全國房地產(chǎn)土地供應(yīng)量年均增長34%，而招拍掛制度實(shí)施后的2005-2015年負(fù)增長5%。今年一季度，長沙房地產(chǎn)銷售增長30%，但土地供應(yīng)量卻下降70%。其次，是公共住房供給嚴(yán)重不足，新加坡為80%的國民提供了廉價(jià)的公共住房，而我國這個(gè)比例不到一成，市場(chǎng)上90%的住房為商品房。
三是制度存在缺失。這些年來，土地價(jià)格越來越貴，房價(jià)越來越高，使得企業(yè)和居民的生產(chǎn)收益，很大一部分以高房價(jià)、高租金、高稅費(fèi)的方式轉(zhuǎn)移到政府和房企手中，這個(gè)比例大概為60%-70%，結(jié)果是居民消費(fèi)能力不斷下降，企業(yè)投資意愿不斷萎縮，全社會(huì)的生產(chǎn)激勵(lì)嚴(yán)重不足，實(shí)體經(jīng)濟(jì)缺乏活力。此時(shí)的經(jīng)濟(jì)制度表現(xiàn)出較強(qiáng)的汲取性特征。大家可能要問，什么是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上的汲取性制度，它指的是經(jīng)濟(jì)有關(guān)制度和政策由當(dāng)權(quán)者、統(tǒng)治者或精英人物制定，他們通過各種壟斷權(quán)、專賣權(quán)、市場(chǎng)控制最大限度地獲?。ň鹑。┥a(chǎn)者剩余，使得生產(chǎn)者只能得到所生產(chǎn)產(chǎn)品的少部分甚至得不到，結(jié)果是生產(chǎn)性激勵(lì)不足。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿西莫格魯和羅賓遜在《國家為什么會(huì)失敗》一書中告誡我們，汲取性制度不能維持經(jīng)濟(jì)的長期增長，帶有較強(qiáng)汲取性色彩的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度也難以持續(xù)發(fā)展下去。我在前面所描述的房地產(chǎn)現(xiàn)狀，已經(jīng)拉響了警報(bào)。但這些年過來，房地產(chǎn)領(lǐng)域基本上沒有什么大的制度變革或創(chuàng)新，只有政策層面的簡單修修補(bǔ)補(bǔ)，制度改革與創(chuàng)新幾乎停滯不前。
四是管理存在錯(cuò)位。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是以計(jì)劃手段代替市場(chǎng)機(jī)制。目前，我國住房市場(chǎng)化程度已經(jīng)比較高，供求機(jī)制主導(dǎo)資源配置。但每次調(diào)控所用的限購、限售、限價(jià)等措施，具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，計(jì)劃手段作用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，效果很不理想，有時(shí)候還會(huì)適得其反。比如長沙3.18限購政策的出臺(tái)，不僅沒有抑制房價(jià)上漲預(yù)期，反倒是刺激了二手房的暴漲，比如我附近一個(gè)小區(qū)這段時(shí)間房價(jià)由之前5000多每平米漲到了近一萬，漲了接近一倍。二是以加杠桿方式去庫存。15年以來許多地方以加杠桿的辦法（降利率、降首付、公積金異地貸）來促銷售、去庫存，去庫存是取得了一定成效，卻引發(fā)了新一輪房產(chǎn)價(jià)格的快速上漲，加劇了房地產(chǎn)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不平衡。
三、如何跨越房地產(chǎn)這道坎？
今年一季度，我國兩大價(jià)格指數(shù)PPI與CPI罕見背離，PPI（生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)或工業(yè)品出廠價(jià)格）快速上漲，但CPI同比卻在下跌。理論上PPI與CPI具有嚴(yán)格意義上的正相關(guān)，這次罕見的背離，說明老百姓的錢大部分用來買房了，而不是用來消費(fèi)，經(jīng)濟(jì)脫實(shí)向虛問題加劇，房地產(chǎn)硬著陸的風(fēng)險(xiǎn)在大幅增加，房地產(chǎn)已經(jīng)到了比較危險(xiǎn)的關(guān)口?？梢哉f，房地產(chǎn)已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的最大的一道坎，跨過它，前面是光明燦爛的前景；而跨不過，后果難以想象。因此，要跨越房地產(chǎn)這道坎，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，政府不能再放任它發(fā)展，而必須要拿出壯士斷腕的決心、刮骨療傷的勇氣，進(jìn)行大刀闊斧式的改革，重塑房地產(chǎn)制度體系。對(duì)此，我有三個(gè)建議：
首先，要加快調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略和定位，回歸房地產(chǎn)的本位。歐洲一些國家在早期也是把房地產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)增長來源，也同樣產(chǎn)生了很多社會(huì)問題。當(dāng)今房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展健全和公共住房解決得好的國家，基本上把房地產(chǎn)作為社會(huì)政策的一部分。對(duì)我國而言，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的前期階段，發(fā)揮好房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化建設(shè)的貢獻(xiàn)，我覺得無可厚非。但在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵階段，再過度強(qiáng)調(diào)GDP功能，容易使其成為阻礙創(chuàng)新與技術(shù)進(jìn)步的因素，加大我國落入中等收入陷進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，政府需要加快調(diào)整房地產(chǎn)的發(fā)展定位，突出住房的社會(huì)功能和屬性，把社會(huì)功能擺在第一位，經(jīng)濟(jì)功能放在第二位，在此定位上再想辦法最好地發(fā)揮房地產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。
其次，要加快制度創(chuàng)新，彌補(bǔ)制度和供給的缺位。我覺得要結(jié)合房地產(chǎn)新的發(fā)展定位，著力彌補(bǔ)土地、住房供給的缺位，金融、稅收制度的缺失，減少相關(guān)制度的汲取性特征，增強(qiáng)人民群眾的獲得感。一是建立適度競(jìng)爭的土地供給制度。改革土地招拍掛制度，允許非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)入土地市場(chǎng)，開展土地拍賣業(yè)務(wù)；將閑置的宅基地復(fù)墾為耕地，以其置換城市建設(shè)用地指標(biāo)。尤其是要結(jié)合農(nóng)村土地確權(quán)，逐步探索引導(dǎo)和支持農(nóng)村宅基地和“小產(chǎn)權(quán)房”入市交易，從根本上解決建設(shè)用地供應(yīng)不足的問題。二是建立“雙軌統(tǒng)籌”的住房供應(yīng)制度。想辦法發(fā)展房屋租賃市場(chǎng)，改造棚戶區(qū)、城中村為公共住房，加快制定公共住房建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，提高公共住房比重，保障人人住有所居。三是建立中性的個(gè)人住房金融制度。目前重點(diǎn)是住房金融去杠桿，遏制資金加速流入房地產(chǎn)的趨勢(shì)；長遠(yuǎn)來看，要建立中性的住房金融制度，低杠桿、少洼地，利率由市場(chǎng)決定，減少人為干預(yù)。四是構(gòu)建包容的房地產(chǎn)稅收制度，引導(dǎo)土地財(cái)政向稅收財(cái)政過渡。現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收制度存在很多不足，交易環(huán)節(jié)稅過重，保有環(huán)節(jié)稅負(fù)太輕，它的稅收功能沒有發(fā)揮出來，不僅沒有穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，反而一定程度上加劇了市場(chǎng)的波動(dòng)。因此，需要從兩個(gè)方面著手，第一是降低交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，減輕交易成本，減少對(duì)房價(jià)的“助漲助跌”效應(yīng)，具體來說有四個(gè)方面的措施，完善營改增政策、降低契稅稅率、簡化稅制結(jié)構(gòu)、清理房地產(chǎn)收費(fèi)；第二是保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅改革，這是重中之重，房地產(chǎn)稅改革既關(guān)系到土地財(cái)政能否順利轉(zhuǎn)換、也關(guān)系到地方政府治理的法治化、更與廣大老百姓切身利益相關(guān)。出于慎重考慮今年尚未將房地產(chǎn)稅法草案提請(qǐng)人大審議，但社會(huì)各界對(duì)改革的呼聲日漸高漲，而且根據(jù)2020年前落實(shí)稅收法定的既定要求，我認(rèn)為房地產(chǎn)稅立法及改革勢(shì)在必行。為確保改革順利推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期目標(biāo)，我建議改革過程中，一是定位要準(zhǔn)。房地產(chǎn)稅要以籌集財(cái)政收入滿足地方公共服務(wù)的需要、促進(jìn)土地財(cái)政向稅收財(cái)政的轉(zhuǎn)換為基本目標(biāo)，不宜夸大調(diào)控房價(jià)、調(diào)節(jié)貧富差距的功能。二是制度要“包容”。政策設(shè)計(jì)方面要充分考慮住房的社會(huì)屬性，制定科學(xué)的稅基扣除、階梯稅率和稅收豁免政策，保障社會(huì)公平，使房地產(chǎn)稅成為市場(chǎng)的“穩(wěn)定器”，而不是振蕩器。三是步子要穩(wěn)。推進(jìn)步驟方面，房地產(chǎn)稅短期內(nèi)全面落地有難度，可不急于全面推，先通過立法搭建制度框架，在部分城市試行，然后再由點(diǎn)到面。制度設(shè)計(jì)方面要考慮到“土地財(cái)政”的轉(zhuǎn)換是個(gè)長期過程，不可能一步到位，需要分步實(shí)施，可以把城市分為已完成城市化原始資本積累的存量部分和還沒有完成的增量部分，先對(duì)企事業(yè)單位、永久產(chǎn)權(quán)等完成原始積累的開征房地產(chǎn)稅，其次，再對(duì)土地使用權(quán)有期限的物業(yè)（含老城區(qū)新出讓的項(xiàng)目）、小產(chǎn)權(quán)房、城中村等增量部分征稅，做到土地財(cái)政和稅收財(cái)政順利銜接、平穩(wěn)過渡。四是配套要到位。積極推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)信息登記及聯(lián)網(wǎng)、房屋價(jià)值評(píng)估機(jī)制、個(gè)人納稅申報(bào)制度建設(shè)，確保房地產(chǎn)稅順利落地。
第三，要加快建立宏觀調(diào)控長效機(jī)制，糾正管理的錯(cuò)位。擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念的束縛，少用計(jì)劃手段、多用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控商品房市場(chǎng)；加強(qiáng)供給側(cè)管理，優(yōu)化調(diào)整土地、住房、金融、稅收等管理政策，確保住房供給到位、不缺位；進(jìn)一步強(qiáng)化需求管理，以公平、法治的規(guī)則，引導(dǎo)住的需求，抑制炒的需求，確保房地產(chǎn)市場(chǎng)健康良性發(fā)展。
“勞動(dòng)創(chuàng)造幸福，努力奮斗才能夢(mèng)想成真”，這應(yīng)該是全社會(huì)的共識(shí)。當(dāng)每個(gè)人都相信依靠奮斗能夠改變命運(yùn)，當(dāng)每個(gè)企業(yè)都相信堅(jiān)守創(chuàng)造才是生存發(fā)展之道，這個(gè)社會(huì)才能充滿生機(jī)活力。相反，如果當(dāng)“開工廠還不如買幾套房”；當(dāng)“房子升值秒殺幾代人的努力”；當(dāng)住房成為許多人無論怎樣奮斗都無法跨越的鴻溝。那么，我們的政府就真的到了必須痛下決心、有所改變的時(shí)候了。真心希望有那么一天，我們看到的不是“沒有房子，奮斗再多也將無家可歸”，而是“沒有奮斗，房子再多也將無家可歸”。
以上就是我在總會(huì)班學(xué)習(xí)期間的一些思考和感悟，雖然和總會(huì)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)不是最直接的相關(guān)，但作為一名一線的財(cái)會(huì)工作人員，學(xué)以致用，以高度責(zé)任心關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)問題，為之思索，為之鼓與呼，責(zé)無旁貸。
