當(dāng)前，伊犁州直經(jīng)濟發(fā)展面臨著“三期疊加”的
挑戰(zhàn)，動力不強、撐力不足，發(fā)展任務(wù)重、壓力大。
在經(jīng)濟下行尚未觸底、財政收入增速回落、政府債
務(wù)限額管理嚴格的背景下，要轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、補短
板，就要以高效融資服務(wù)為第一支撐，圍繞州直投
融資工作重點，立足州直投融資平臺，增強投融資
平臺實力、擴大投融資規(guī)模，再造州直補短板、拉長
板、消瓶頸、拓路徑的新優(yōu)勢?，F(xiàn)就伊犁州直投融
資平臺現(xiàn)狀提出思考及建議。
一、伊犁州直政府投融資平臺的特征及現(xiàn)狀
（一）伊犁州直投融資平臺的主要特征
第一，投融資平臺主要是州、縣（市）政府通過
財政資金或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)而組建的符合法
律規(guī)定的公司，屬于國有獨資性質(zhì)。投融資平臺的
負責(zé)人都是政府或其職能部門任用人員，政府對投
融資平臺具有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)。第二，投融
資平臺雖然為政府任務(wù)目標為主，但在法律上仍然
擁有其獨立的法人資格，在理論上有法人機構(gòu)獨立
的權(quán)利和義務(wù)。第三，雖然是獨立法人，但是平臺
的經(jīng)營業(yè)務(wù)并沒有市場化，主要為支持政府投資項
目進行融資。第四，相比一般類公司的融資，投融
資平臺公司的融資行為基本或部分由地方財政直
接、間接承擔(dān)償債責(zé)任。
（二）伊犁州直投融資平臺的現(xiàn)狀
為加快州直基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進縣域經(jīng)濟全面
發(fā)展，2005 年以來，州直屬縣（市）先后通過財政撥
款或注入土地、股權(quán)、劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)等設(shè)立了獨立法人
資格的各類經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，
如：建設(shè)投資公司、投資開發(fā)公司、國有資產(chǎn)運營公
司等等，這些公司通過與國開行、農(nóng)發(fā)行等金融機
構(gòu)合作，承擔(dān)政府投資項目融資功能，為縣市經(jīng)濟
和社會發(fā)展籌集資金，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府重點
項目的實施以及為中小企業(yè)貸款提供了強有力的
支撐，較好地承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府重點項目
的融資使命。
2010 年，國務(wù)院為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，對
融資平臺公司進行清理整頓和債務(wù)限制，提出平臺
公司融資必須符合雙覆蓋要求，即現(xiàn)金流要能夠達
到全覆蓋，資產(chǎn)負債率不高于80%。州直縣（市）國
投、城投、自來水公司和土地收儲中心等31 家融資
平臺被納入國家銀監(jiān)會限制名單。
為滿足國務(wù)院監(jiān)管要求，做大平臺公司實力，
伊犁州政府通過兩個州直屬公司對縣市投融資平
臺公司進行整合。伊犁州國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限
責(zé)任公司整合了州直部分縣（市）國有資產(chǎn)，2015 年
末資產(chǎn)規(guī)模達到121 億元。伊犁州財通國有資產(chǎn)經(jīng)
營有限責(zé)任公司（2010 年成立，以下簡稱財通公
司），整合了部分州本級縣（市）國有資產(chǎn)，2015 年末
資產(chǎn)規(guī)模達到243.7 億元，財通公司出資人為伊犁
州財政局，成為州直主要政府融資平臺公司。六年
來，財通公司除向政策性銀行、商業(yè)銀行金融機構(gòu)
融資外，還通過資本市場發(fā)行了企業(yè)債券、公司債、
對伊犁州直投融資平臺作用發(fā)揮的思考
熱夏提•多來提 南永紅
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♦2017/4♦ 新/ 疆/ 財/ 會
[ 地州專欄]
中期票據(jù)和超短融債進行直接融資，截止2016 年末
各類融資累計195.81 億元，主要支持州直縣市基礎(chǔ)
設(shè)施、安居富民、城市棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造、改善
農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)等公用事業(yè)公益性項
目，也解決了部分民營中小微企業(yè)融資難問題。目
前，財通公司繼續(xù)承擔(dān)融資平臺職能，同時，積極尋
求擴展投資業(yè)務(wù)，為伊犁州下一個五年計劃籌集發(fā)
展資金。
二、伊犁州直投融資平臺公司存在的問題
伊犁州直投融資平臺的存在，對加大縣（市）基
礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境，對經(jīng)濟增長方面有很好的促進作
用，但同時也存在負債規(guī)模增長過快，資產(chǎn)經(jīng)營水平
不高，償債機制及風(fēng)險控制機制不健全等問題。
（一）州、縣（市）投融資平臺公司成立初期將部
分政府、行政事業(yè)單位的辦公樓、草場等資產(chǎn)無償
劃轉(zhuǎn)至公司，而實質(zhì)上沒有獲得合法有效的產(chǎn)權(quán)過
戶手續(xù)，導(dǎo)致部分資產(chǎn)不實。
（二）從法人治理結(jié)構(gòu)的角度看，州、縣（市）投
融資平臺公司負責(zé)人由政府委派或相關(guān)部門負責(zé)
人兼任，平臺公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)主要受托于政府，因
而經(jīng)營決策更多體現(xiàn)政府的政策導(dǎo)向而非市場導(dǎo)
向。董監(jiān)高配備缺乏，公司治理結(jié)構(gòu)不完善，決策
監(jiān)管運營機制不健全。由于受公務(wù)員不能在企業(yè)
兼職等組織條例限制，主管部門派出兼職的董、監(jiān)
事會成員，主動履行參與決策和監(jiān)管職責(zé)的作用得
不到發(fā)揮。
（三）平臺公司注冊資本來源于財政注入，股權(quán)
結(jié)構(gòu)單一，政府則又是出資者，又是經(jīng)營者，還是管
理者，并沒有形成真正意義上的符合風(fēng)險、收益一
體化要求的投融資主體。
（四）融資規(guī)模較大，隨之還款壓力加大，難以
建立行之有效的投融資管理機制，將面臨財務(wù)風(fēng)
險。各投融資平臺的融資期限一般在4、5 年或以
上，在融資期限內(nèi)，如果國家宏觀政策、金融政策、
區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)政策的調(diào)整及變動對投融資
平臺公司的經(jīng)營產(chǎn)生巨大的影響，直接影響到對到
期償還的負債能否如期償還的問題。
（五）短期償債風(fēng)險較大與長期還貸風(fēng)險增加。
近幾年，經(jīng)濟下行，縣市財政收入增長乏力而借貸規(guī)
模快速擴大，短期償債能力較弱，只能采用“拆東墻，
補西墻”的辦法，部分縣市存在以貸還貸、以債還債
的現(xiàn)象。國發(fā)43 號文頒布后明確“政府債務(wù)不得通
過企業(yè)舉債，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，誰受益、
誰承擔(dān)”的原則。但實質(zhì)上融資平臺公司公益性融
資繼續(xù)存在，同時也加大了財政的隱形負債。
（六）多數(shù)平臺公司無可持續(xù)經(jīng)營的主營業(yè)務(wù)
收入及利潤，凈現(xiàn)金流無法覆蓋融資成本，承擔(dān)著
沉重的融資貸款利息及債券發(fā)行的各項費用等。
三、思考及建議
按照國家政策要求，結(jié)合州直投融資平臺長期
發(fā)展的需要，要從根本上提高政府投融資平臺生存
發(fā)展能力，必須明確投融資平臺公司明確功能和定
位，通過轉(zhuǎn)型推動投融資平臺實現(xiàn)市場化、規(guī)范化、
科學(xué)化發(fā)展。
（一）為順應(yīng)投融資發(fā)展的新形勢，積極探索公
司實體化運作，努力提升州直經(jīng)濟建設(shè)投融資效
率，以期不斷完善州直投融資平臺的運營管理。一
是按照國家調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局要求，積極引
導(dǎo)政府投資的方向，履行好政府投資導(dǎo)向職能；二
是做好企業(yè)經(jīng)營管理，提高經(jīng)營性收入；三是盤活
存量資產(chǎn)，通過再次整合州直有效國有資產(chǎn)打造州
級主要投融資平臺，促進平臺做優(yōu)做強；四是投融
資平臺通過并購重組、股權(quán)投資等多種形式，履行
好國有資本經(jīng)營職能；五是積極開展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)型的
投融資活動，充分利用產(chǎn)業(yè)基金降低政府投入比
例，促進資本集聚。
（二）要完善投融資平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)。法
人治理結(jié)構(gòu)是否健全和完善，是作為信貸決策、信用
評級和對外公告的重要信息之一。要引進先進的管
理理念和專業(yè)人才，通過引進戰(zhàn)略投資者，允許銀行
等金融機構(gòu)介入公司法人治理結(jié)構(gòu)，改善公司的股
權(quán)結(jié)構(gòu)，推動股權(quán)多元化轉(zhuǎn)型，增強企業(yè)可持續(xù)發(fā)展
的能力，以充實投融資平臺的資本實力。
（三）投融資管理體制決定企業(yè)經(jīng)營機制，經(jīng)營機制決定企業(yè)活力。投融資平臺要按照市場化運
營、公司化管理，實現(xiàn)“政企分開、政事分開”，加快建
立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代
企業(yè)制度，使投融資平臺公司真正成為市場主體。
（四）拓寬融資渠道，不斷創(chuàng)新融資方式，實現(xiàn)融
資方式多元化，提高抵御融資風(fēng)險的能力。探索通
過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、股權(quán)投資基金、發(fā)行企業(yè)債券、信
托產(chǎn)品及中期票據(jù)，融資租賃、引入保險資金等多元
方式籌措資金，保障州直基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及企業(yè)資金
需求，促進社會資本對重大產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展的支持。
（五）進一步優(yōu)化構(gòu)建更加科學(xué)、合理、可持續(xù)
發(fā)展的償債機制，提高債務(wù)管理水平。建立風(fēng)險控
制機制，加強建立投融資平臺的融資科學(xué)決策程
序，加強風(fēng)險管理、建立財務(wù)風(fēng)險、跟蹤監(jiān)督機制和
預(yù)警體系的風(fēng)險控制機制。通過用地方政府債券
置換銀行貸款、降低利息負擔(dān)、優(yōu)化負債期限結(jié)構(gòu)，
以近、中、遠期時序分步設(shè)計存量債務(wù)處置方案等
措施，化解各投融資平臺債務(wù)積累風(fēng)險以及降低
州、縣（市）財政隱形債務(wù)成本高的問題。
（六）開拓自主經(jīng)營渠道，允許進行非相關(guān)多元
化發(fā)展，引入金融資本，通過向金融機構(gòu)、新興產(chǎn)
業(yè)、擬上市企業(yè)和旅游開發(fā)等領(lǐng)域投資參股，并購
整合優(yōu)良企業(yè)、優(yōu)化資產(chǎn)管理等方式向多元化發(fā)
展，提升各投融資平臺公司的收入盈利水平及現(xiàn)金
流，更好的發(fā)揮市場融資能力。
（作者單位：伊犁州財通國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)
任公司）
