水電八局 周 濤
PPP是Public-Private- Parther- ships（政府與社會資本合作模式）的英文縮寫，“Public”指政府，包括政府本身、政府具體職能部門及經(jīng)過政府授權(quán)認(rèn)定的機(jī)構(gòu)；“Private”指社會資本方，包括依法設(shè)立的民營企業(yè)、國有企業(yè)、外資企業(yè)及其他具有資質(zhì)的合法人；“Pather”指合作，“ships”指模式，是政府與社會資本以長期契約模式去共同提供社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的模式，旨在政府的合理調(diào)控下，與社會資本方共同提升公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量。
一、PPP模式的特征及優(yōu)勢
（一）PPP模式的主要特征
1.公私共同合作
PPP模式最為顯著的特征即為政府與社會資本方合作以形成良好的合作關(guān)系，朝向同一個(gè)目標(biāo)去共同努力，在此過程中政府部門更順利地實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，企業(yè)追求自身的盈利。
2.公私利益共享
PPP模式下的項(xiàng)目具有公私利益共享的特征，具體而言，政府可以控制項(xiàng)目利潤和分紅，適當(dāng)調(diào)節(jié)社會資本方在項(xiàng)目過程中的超額利潤，確保社會資本方獲取相對穩(wěn)定的回報(bào)。
3.公私風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
政府與社會資本方應(yīng)該考慮風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的最佳實(shí)踐，以將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降到最低，并在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，雙方共同努力、相互配合去化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
（二）PPP模式的優(yōu)勢作用
1.為社會效益突出的準(zhǔn)社會性質(zhì)項(xiàng)目提供融資
長期以來，地方政府承建的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多都是公益性質(zhì)，項(xiàng)目自身經(jīng)濟(jì)效益方面的劣勢的存在，在某種程度上成為影響項(xiàng)目融資與項(xiàng)目建設(shè)的重要阻礙，除政府外很少有社會資本方對其進(jìn)行投資，而基于PPP投融資模式的項(xiàng)目則可以通過政府的扶持與支援，降低項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，保障社會資本方的利益，進(jìn)而促使該類項(xiàng)目融資的實(shí)現(xiàn)。
2.減輕政府的項(xiàng)目預(yù)算壓力及債務(wù)償還負(fù)擔(dān)
大多數(shù)國家都對政府預(yù)算作出了嚴(yán)格的規(guī)定，中國也是如此，這在一定程度上限制了政府在融資市場進(jìn)行融資活動的展開。在此模式下，政府可以對能源、交通等具有一定經(jīng)濟(jì)效益的公共項(xiàng)目安排PPP融資，以此去減輕政府的項(xiàng)目預(yù)算壓力。與此同時(shí)，政府還可以以項(xiàng)目扶持者的身份組織項(xiàng)目融資，而非以項(xiàng)目投資者或借貸人的身份參與項(xiàng)目活動，這也在一定程度上降低了項(xiàng)目的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)，能夠促進(jìn)項(xiàng)目的有效進(jìn)行。
二、投融資模式下PPP模式項(xiàng)目應(yīng)用存在的阻礙
（一）對PPP模式的認(rèn)識不到位
目前，PPP模式之所以沒有被廣泛使用，其關(guān)鍵原因在于部分政府對PPP模式的認(rèn)識存在誤差。一方面，一些地方政府依然習(xí)慣傳統(tǒng)的投融資模式，經(jīng)濟(jì)增長靠投資、出口帶動，資產(chǎn)組織通過借款、賣地等方式去實(shí)現(xiàn)，甚至還有部分政府喜歡凡事單獨(dú)處理。而在新時(shí)期的背景下，政府原有調(diào)控能力強(qiáng)的優(yōu)勢將不復(fù)存在，政府務(wù)必適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)特色，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的投融資工作理念及工作機(jī)制，為社會公共項(xiàng)目營造包容性強(qiáng)、適應(yīng)性強(qiáng)的政策環(huán)境，吸引社會資本方的投資。另一方面，還有一些地方政府對PPP模式過于敏感，誤認(rèn)為PPP模式屬于為項(xiàng)目爭取更多資金的機(jī)遇，由此便不顧及項(xiàng)目具體情況與所需融資數(shù)額，盲目采取PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目的投融資與具體建設(shè)，由此將使政府面臨著更嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。對此，政府不能夠忽視PPP模式，更不能對其過于敏感，要合理應(yīng)用PPP模式，由此才能夠保障社會公共項(xiàng)目的有效建設(shè)與健康運(yùn)營。
（二）與PPP模式相配套的法律法規(guī)不健全
當(dāng)前，PPP模式的應(yīng)用需要與其相配套的法律法規(guī)的保障，明確規(guī)定政府部門及社會資本方在項(xiàng)目生命周期中的權(quán)利、義務(wù)及所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。然而目前，國內(nèi)與PPP模式相配套的法律法規(guī)并不健全，國務(wù)院現(xiàn)行法律法規(guī)并不完全適應(yīng)于當(dāng)前基于PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施。與此同時(shí)，國務(wù)院及地方部門的法律法規(guī)并非國家層面的規(guī)律法規(guī)，其權(quán)威性不足以支撐PPP項(xiàng)目的實(shí)施。另外，當(dāng)前法律法規(guī)對于PPP項(xiàng)目具體運(yùn)營過程中的文件形式、合同關(guān)系、授權(quán)模式、項(xiàng)目運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)等的規(guī)定并不完善。綜上，法律法規(guī)的不健全成為影響PPP模式發(fā)展的重要因素，從國家立法角度建立健全與PPP模式相配套的法律法規(guī)，明晰政府與社會資本方主體，促進(jìn)雙方形成相互合作、相互制約的關(guān)系，以法律法規(guī)為依據(jù)進(jìn)行責(zé)任追究，有效解決PPP模式項(xiàng)目在實(shí)施過程中的問題。
（三）PPP機(jī)制尚不健全，市場競爭相對較弱
在投融資的背景下，各項(xiàng)調(diào)控措施的標(biāo)準(zhǔn)也更加細(xì)化和完善，對PPP模式下的項(xiàng)目應(yīng)用也提出了更高、更嚴(yán)格的要求。然而，當(dāng)前PPP項(xiàng)目機(jī)制并不健全，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢與項(xiàng)目實(shí)情相矛盾的問題也逐漸凸顯出來，主要集中于項(xiàng)目審批流程過于繁瑣、相關(guān)監(jiān)管部門缺位等方面。首先，PPP模式下的項(xiàng)目各個(gè)過程的審批都需要不同部門的審批，而非通過一站式立項(xiàng)、審批及審批機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)管，各部門間交叉審批現(xiàn)象普遍存在著，其審批的效率也相對較低，并不利于PPP模式下項(xiàng)目的高效實(shí)施。其次，PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)并沒有實(shí)現(xiàn)，盡管有很多項(xiàng)目采取PPP模式進(jìn)行，項(xiàng)目有一定的財(cái)政補(bǔ)貼，然而實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，政府僅僅負(fù)責(zé)最終的“兜底”，社會資本方則需要承擔(dān)更多的責(zé)任。最后，當(dāng)前PPP項(xiàng)目評價(jià)系統(tǒng)并不嚴(yán)謹(jǐn)，PPP項(xiàng)目在執(zhí)行過程中也會面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，一套系統(tǒng)的、完善的評價(jià)體系，將有效防控草率簽約、工作懈怠等不良現(xiàn)象的發(fā)生。
（四）收益分配并不合理，加大項(xiàng)目的不確定性
當(dāng)前，PPP模式下政府與社會資本方的收益分配方面并不合理，其具體表現(xiàn)主要集中于幾個(gè)方面：首先，當(dāng)前PPP項(xiàng)目往往集中于周期往往較短且多集中于盈利性明顯的項(xiàng)目，這樣的項(xiàng)目多為政府付費(fèi)項(xiàng)目，政府承擔(dān)主要的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，這與PPP模式設(shè)立的初衷相悖。其次，項(xiàng)目的投資回報(bào)率并不容易被確定，原因在于公眾往往希望獲取優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)，社會資本方希望獲取更多的經(jīng)濟(jì)利潤，政府無法有效分析公共服務(wù)的成本及回報(bào)率，在價(jià)格調(diào)整方面僅僅執(zhí)行“成本價(jià)法”的傳統(tǒng)方法，因此其無法滿足公眾對公共服務(wù)及產(chǎn)品的期望，也無法通過準(zhǔn)確回報(bào)率的保障去吸引社會資本方的投資，在一定程度上影響了項(xiàng)目的實(shí)施。
三、投融資模式下PPP模式項(xiàng)目應(yīng)用的改進(jìn)建議
（一）提升對PPP模式的正確認(rèn)識
提升政府、社會資本方對PPP模式的正確認(rèn)識，將有助于推進(jìn)PPP模式的科學(xué)性建設(shè)。當(dāng)前，國務(wù)院、國改委、財(cái)政部門紛紛頒布了PPP模式下項(xiàng)目應(yīng)用的具體建議，為PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、融資提供了良好的環(huán)境。然而，要想在國內(nèi)推廣PPP模式，吸引更多社會資本方積極投入到PPP項(xiàng)目之中，促進(jìn)項(xiàng)目的穩(wěn)健運(yùn)行，還需要不斷的努力。一方面，加大社會公眾對PPP模式的認(rèn)識，提升國家層面的項(xiàng)目治理能力，將有助于盤活社會上的資本投資，推進(jìn)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，這不但有助于公共資源利用效率的提升，而且還有助于加速政府轉(zhuǎn)變其具體職能，財(cái)政部門優(yōu)化其管理職能，保障PPP模式下政府部門與社會資本方的合作。另一方面，PPP模式與傳統(tǒng)投融資模式的本職有所不同，對此，務(wù)必要把握好PPP模式的特點(diǎn)，將有助于促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施過程中政府與社會資本方間的平等合作。
（二）健全PPP制度，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展
總結(jié)PPP模式下項(xiàng)目的失敗經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)高度重視PPP制度、建立健全PPP制度的重要性。健全PPP模式下的制度，根據(jù)項(xiàng)目所在地域的特征，建立合理的投融資模式與回報(bào)機(jī)制；合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)模式，構(gòu)建有效的參與方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制；誠信合作，建立雙方的合法權(quán)益機(jī)制，以此為PPP模式項(xiàng)目的應(yīng)用提供制度方面的保障。從國際對PPP項(xiàng)目的實(shí)踐方面看，當(dāng)前英國、澳大利亞等國家都設(shè)立了專門的PPP模式監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP模式下項(xiàng)目的一站式監(jiān)管。對此，我國也應(yīng)該建立一站式監(jiān)管部門，明確部門的具體職責(zé)與監(jiān)管內(nèi)容，承擔(dān)PPP模式下項(xiàng)目各項(xiàng)流程的統(tǒng)一監(jiān)管。另外，從中央政府層面出發(fā)，還應(yīng)該建立PPP模式管理中心，承擔(dān)PPP政府政策制定、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的工作，并設(shè)立PPP調(diào)查小組，承擔(dān)符合要求的項(xiàng)目篩選工作。從地方政府層面出發(fā)，各省級也應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的PPP模式管理中心，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體審批、融資支持、政策協(xié)調(diào)等方面的工作。
（三）建立健全與PPP模式相配套的法律法規(guī)
中國在最開始推動社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營時(shí)，出臺了一系列的政策，例如在投融資機(jī)制改革過程中出臺的“非公經(jīng)濟(jì)36條”等等，然而與PPP模式相配套的立法偏少。因此，加速PPP模式相關(guān)法律法規(guī)的制定工作，首先應(yīng)該明確PPP參與政府與社會資本方之間的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任追究、損失保障等，讓PPP模式下項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法律依據(jù)。其次，從項(xiàng)目預(yù)算管理、信息透明公開等角度出發(fā)，加強(qiáng)政府的守約與履約，保障社會資本方的利益。最后，理順PPP模式相關(guān)法律與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的關(guān)系，不斷完善法律法規(guī)在PPP模式下項(xiàng)目的授權(quán)條件、準(zhǔn)入準(zhǔn)則、投融資標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目審批、特定權(quán)益、爭議解決等方面的內(nèi)容，全面保障PPP模式下的法律法規(guī)的科學(xué)性。綜上，建立健全完善的與PPP模式相配套的法律法規(guī)，對于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與持續(xù)發(fā)展而言意義重大。
（四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提升參與PPP模式的積極性
PPP模式下項(xiàng)目的應(yīng)用需要良好的社會環(huán)境與社會氛圍的支持。具體而言，加大對PPP模式的宣傳力度，認(rèn)真解讀與PPP模式相對應(yīng)的、最新出臺的各種政策，并加強(qiáng)社會輿論方面的正確引導(dǎo)，能夠不斷鼓勵政府及社會資本方參與到PPP模式的積極性。另外，充分發(fā)揮信息平臺的優(yōu)勢作用，在專門的信息網(wǎng)站上公開PPP項(xiàng)目的儲備信息、項(xiàng)目投融資信息、物資采購信息、項(xiàng)目合同信息等，并建立健全公眾監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)公眾共同參與到PPP的監(jiān)督之中，以充分保障項(xiàng)目的有效實(shí)施，滿足社會公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，并且保障社會資本方的利益，進(jìn)而去實(shí)現(xiàn)PPP模式下項(xiàng)目應(yīng)用的效益最大化。
四、結(jié)語
投融資模式下社會資本方PPP模式應(yīng)用既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)，但是現(xiàn)實(shí)情況表明機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，PPP模式下的項(xiàng)目打破了傳統(tǒng)項(xiàng)目在投融資方面的制約，面向社會資本方進(jìn)行具體項(xiàng)目的投資與融資活動，促進(jìn)全民共同參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)服務(wù)過程中，這對于充分保障社會公眾權(quán)益，促進(jìn)社會資本方利益提升，降低政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)等等都有重要意義。因此，抓住機(jī)遇，正視問題，將能夠更好地發(fā)揮PPP模式在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的重要作用。
