作為部門預(yù)算的基層組織，事業(yè)單位的部門預(yù)算管理工作還有待完善。本文對(duì)事業(yè)單位部門預(yù)算存在的問題做了分析，并從宏觀環(huán)境和單位自身兩個(gè)方面提出了改進(jìn)意見
部門預(yù)算是部門依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門審核后按程序依法批準(zhǔn)的部門綜合收支計(jì)劃。近年來，部門預(yù)算改革在不斷地推進(jìn)、發(fā)展，作為部門預(yù)算的基層組織——事業(yè)單位，與部門預(yù)算管理的要求還存在距離。
一、事業(yè)單位部門預(yù)算中存在的問題
?。ㄒ唬╊A(yù)算編制環(huán)節(jié)
1．對(duì)部門預(yù)算重視程度不夠，簡(jiǎn)單地為獲取預(yù)算結(jié)果而編制預(yù)算。很多單位負(fù)責(zé)人對(duì)于部門預(yù)算的認(rèn)識(shí)還僅僅停留在“向財(cái)政要錢”階段，使得預(yù)算編制部門難以調(diào)動(dòng)各個(gè)職能部門積極參與，更沒有條件對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行必要的調(diào)研、論證。這樣的預(yù)算往往與實(shí)際有很大差異，使預(yù)算管理失去了應(yīng)有的作用。
2．基層預(yù)算單位編報(bào)時(shí)間不充分。由于部門預(yù)算編制周期的原因，留給事業(yè)單位的編制預(yù)算時(shí)間比較短，尤其是年底細(xì)化編報(bào)預(yù)算“二上”時(shí)，留給基層預(yù)算單位的編報(bào)時(shí)間往往只有十幾天，難以保證編報(bào)質(zhì)量。
3．項(xiàng)目預(yù)算的編制簡(jiǎn)單粗糙和不細(xì)致。一些事業(yè)單位為了爭(zhēng)取更多的財(cái)政資金，在項(xiàng)目預(yù)算的編制過程中存在“編天書、夸大項(xiàng)目規(guī)?！钡葐栴}。對(duì)于項(xiàng)目依據(jù)、項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、具體開支標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目實(shí)施期限以及最終的實(shí)施效果缺乏認(rèn)真細(xì)致的論證，致使在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏相應(yīng)的監(jiān)控依據(jù)，一些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)成了預(yù)算單位調(diào)控預(yù)算經(jīng)費(fèi)的蓄水池，普遍存在擠占項(xiàng)目預(yù)算補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)預(yù)算的情況。
4．結(jié)余資金問題。事業(yè)單位編制部門預(yù)算時(shí)，一般沒有統(tǒng)籌考慮歷年累計(jì)結(jié)余和當(dāng)年可形成的新增結(jié)余，結(jié)果造成了部門實(shí)際超預(yù)算支出以及預(yù)算與決算相脫節(jié)的問題。
（二）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)
1．事業(yè)單位超預(yù)算支出情況比較普遍。編報(bào)預(yù)算時(shí)，財(cái)政部門要求單位先考慮自己組織的收入，不夠的部分再申請(qǐng)財(cái)政撥款補(bǔ)助。這樣一來，大多數(shù)事業(yè)單位為了爭(zhēng)取更多的財(cái)政資金，支出預(yù)算總想報(bào)的大一點(diǎn)，而單位自行組織的收入，在預(yù)計(jì)的時(shí)候就存在瞞報(bào)、漏報(bào)、少報(bào)的問題。
2．預(yù)算調(diào)整工作程序不規(guī)范。
《預(yù)算法》要求，如果因?yàn)榭陀^原因確實(shí)需要調(diào)整預(yù)算，應(yīng)按照法定程序提出申請(qǐng)，提交人代會(huì)審議通過，否則不得變更預(yù)算。但現(xiàn)實(shí)情況是，部門預(yù)算年年都有調(diào)整，而這些調(diào)整大都沒有依法進(jìn)行，擅自調(diào)整預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生，最終結(jié)果就是法不責(zé)眾。
3．預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，歲末突擊花錢現(xiàn)象普遍。根據(jù)2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至當(dāng)年10月底，大部分部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度僅為總預(yù)算的六成，其中項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度僅為四成，不到總進(jìn)度的一半，執(zhí)行進(jìn)度緩慢。財(cái)政部門警告說，如果年底前不能完成預(yù)算進(jìn)度，在編制下一年度預(yù)算支出時(shí)，就要壓縮資金規(guī)模。雖然財(cái)政部門一再強(qiáng)調(diào)，要避免出現(xiàn)違規(guī)開支和不講效益的突擊花錢，但是如何在短期內(nèi)花掉這一大筆錢，又能嚴(yán)格按照規(guī)范的支付程序支付資金，確實(shí)是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算體系的一次考驗(yàn)。
?。ㄈ╊A(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)
從實(shí)際情況看，預(yù)算支出的合理合法性，近年來得到了持續(xù)的改善，但是目前無論是基本支出還是項(xiàng)目支出預(yù)算，監(jiān)督的著力點(diǎn)都是在投入方面，而不是在產(chǎn)出方面，對(duì)于財(cái)政投入資金取得的效果如何，還沒有建立起一套行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。
二、改進(jìn)事業(yè)單位部門預(yù)算的建議
?。ㄒ唬?duì)宏觀環(huán)境的改進(jìn)意見
1．修訂《預(yù)算法》
現(xiàn)行的《預(yù)算法》制定于1994年，在過去的十多年時(shí)間里，中國(guó)的財(cái)政收入已經(jīng)增長(zhǎng)了約10倍。由于中國(guó)沒有建立透明的預(yù)算公示制度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行和修改的監(jiān)督力度也較為微弱。就現(xiàn)行的《預(yù)算法》分析，有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定僅有3條，且都僅限于追究行政責(zé)任。
《預(yù)算法》修改及關(guān)于部門預(yù)算編制的新依據(jù)將成為下一步改革的方向。
2．改變預(yù)算編制周期
有觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)算執(zhí)行慢跟中國(guó)預(yù)算編制的周期有關(guān)系，由于預(yù)算經(jīng)過人大批準(zhǔn)要等到“兩會(huì)”之后，正式批復(fù)到基層預(yù)算單位已經(jīng)是3月份。很多事業(yè)單位認(rèn)為，一季度得不到預(yù)算資金，沒有預(yù)算可以執(zhí)行，從而影響了全年的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。項(xiàng)目預(yù)算的這個(gè)問題更加突出，很多項(xiàng)目正式下達(dá)指標(biāo)時(shí)已經(jīng)到了年中，要想當(dāng)年完成項(xiàng)目預(yù)算計(jì)劃有很大困難。
針對(duì)這個(gè)問題，財(cái)政部曾在人大常委會(huì)上提出，建議授權(quán)財(cái)政部門按上年支出數(shù)的四分之一左右預(yù)撥1－3月項(xiàng)目支出資金。但是這并沒有解決根本問題。從國(guó)際來看，國(guó)家的財(cái)政年度不一定采取歷年制。比如美國(guó)的財(cái)政年度是從當(dāng)年10月1日至次年9月30日，英國(guó)和日本的財(cái)政年度都是4月1日至下一年的3月31日。我國(guó)是否也可以結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)財(cái)政年度作出一些調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的需要。
3．推進(jìn)國(guó)庫集中收付制度和政府采購制度改革
國(guó)庫集中支付制度解決了財(cái)政資金層層撥付、資金分散沉淀等問題，減少了財(cái)政資金使用的隨意性，提高了資金使用的安全性，財(cái)政資金運(yùn)行的透明度大為提高。政府采購制度是通過公開招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)等方式實(shí)行政府集中統(tǒng)一采購，有利于節(jié)約財(cái)政資金、提高財(cái)政資金的使用效益。
4．建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系
財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度是通過跟蹤問效對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，使執(zhí)行效果與預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。現(xiàn)在我國(guó)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)抓緊制定統(tǒng)一規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，明確績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍、對(duì)象和內(nèi)容，建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫，逐步建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。
?。ǘ?duì)事業(yè)單位自身的改進(jìn)意見
1．提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)
首先，要認(rèn)識(shí)到實(shí)行預(yù)算管理是社會(huì)各層面對(duì)財(cái)政資金監(jiān)督的必然要求，要給予足夠的重視；其次，預(yù)算管理的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求各職能部門共同參與；第三，預(yù)算管理要求相關(guān)人員能夠通過不斷學(xué)習(xí)，努力提高自身專業(yè)素質(zhì)，并加強(qiáng)職業(yè)道德教育，在執(zhí)行和考核預(yù)算時(shí)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性。
2．建章立制，制定出真正可行的預(yù)算管理制度
事業(yè)單位要吃透國(guó)家、省和部門的各項(xiàng)法律法規(guī)制度，結(jié)合本單位實(shí)際，制定出真正可行的預(yù)算管理制度。其中包括：建立預(yù)算編制制度，提高預(yù)算編制質(zhì)量，從源頭上保證預(yù)算執(zhí)行的可行性；建立預(yù)算執(zhí)行制度，保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、合法性；建立考核、激勵(lì)制度，提高相關(guān)人員執(zhí)行預(yù)算工作的積極性。
3．加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督
加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，一方面要制定必要的內(nèi)部控制制度，讓單位的監(jiān)察、內(nèi)審、業(yè)務(wù)主辦部門等參與到資金使用監(jiān)督活動(dòng)中來，對(duì)資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督；另一方面，對(duì)資金使用效益，尤其是項(xiàng)目資金使用效益，要有績(jī)效考核評(píng)價(jià)的監(jiān)督
