http://www.crifs.org.cn 2008年5月15日 張?jiān)?
摘要: 新公共管理是目前世界各國(guó)公共管理改革的方向, 而公共部門財(cái)務(wù)管理對(duì)公共部門極其重要。本文借鑒新公共管理思想, 對(duì)公共部門財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)及存在的問題, 在分析其原因的基礎(chǔ)上提出了改進(jìn)措施。
關(guān)鍵詞: 新公共管理公共部門財(cái)務(wù)管理
一、新公共管理理論與公共部門財(cái)務(wù)管理
新公共管理( NPM) 主要是由上個(gè)世紀(jì)初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成, 按照現(xiàn)代政府公共管理理論, 世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織( OECD) 提供了一個(gè)“新公共管理模式”的基本框架性建議。OECD 認(rèn)為, 新公共管理的內(nèi)容包括: 提高包括績(jī)效工資制在內(nèi)的人力資源管理水平; 員工參與決策制定過程; 放松管制但同時(shí)推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理; 運(yùn)用信息技術(shù); 顧客服務(wù); 使用收費(fèi); 合同外包形式; 撤銷壟斷性的管制規(guī)定。梅西認(rèn)為新公共管理的目標(biāo)包括: 縮小國(guó)家的角色和范圍; 幫助社會(huì)公眾獲得企業(yè)經(jīng)營(yíng)技能和活動(dòng)能力; 防止公共部門在未來擴(kuò)大規(guī)模; 將大量決策( 主要是經(jīng)濟(jì)決策) 非政治化并將其托管給專家; 將私營(yíng)部門在實(shí)踐中獲得的最有效的技術(shù)傳給公共組織。胡德則認(rèn)為新公共管理的過程包括: 公共政策領(lǐng)域的專業(yè)化管理, 這意味著讓管理者管理; 績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量。委以責(zé)任需要明確描述目標(biāo), 提高效率需要盯緊目標(biāo); 格外重視產(chǎn)出控制。根據(jù)所測(cè)量的績(jī)效將資源分配到各個(gè)領(lǐng)域;公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。這包括將一些大的實(shí)體分解為圍繞著產(chǎn)品組成的合作性單位, 其資金是獨(dú)立的, 彼此之間在保持一定距離的基礎(chǔ)上相互聯(lián)系; 公共部門向更具有競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展, 包括訂立合同條款以及公開招標(biāo)程序; 對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視。包括不再采用軍事化的公共服務(wù)倫理觀, 在人員雇傭及報(bào)酬等方面更具有彈性; 強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。對(duì)公共部門的資源需求進(jìn)行檢查, 少花錢多辦事。新公共管理引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制, 提高了公共部門的效率和績(jī)效。新公共管理運(yùn)動(dòng)促進(jìn)了財(cái)務(wù)管理的發(fā)展, 而財(cái)務(wù)管理的改革、創(chuàng)新也有力地推動(dòng)了新公共管理的整體發(fā)展。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善, 新公共管理對(duì)我國(guó)也逐步從理論發(fā)展到實(shí)踐。新公共管理實(shí)質(zhì)是從“企業(yè)化政府”層面上定位公共部門財(cái)務(wù)管理的任務(wù)。公共部門財(cái)務(wù)管理是公共管理的重要分支, 新公共管理理論對(duì)公共部門財(cái)務(wù)管理具有適用性和指導(dǎo)性。
二、我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理存在的問題及原因
( 一) 公共部門財(cái)務(wù)管理存在的問題首先, 公共部門領(lǐng)導(dǎo)財(cái)務(wù)管理效率和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。由于公共部門的資金大部分來自財(cái)政撥款, 在傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制下, 經(jīng)費(fèi)按功能劃分, 隨用隨批, 資金使用無統(tǒng)一安排。在一些不太重視財(cái)務(wù)工作的單位, 財(cái)務(wù)部門成了單位領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際意義上的“出納”, 領(lǐng)導(dǎo)同意就支出, 有錢就花, 沒錢就采取各種手段、編制各種理由要求追加預(yù)算。即使是在某些財(cái)務(wù)工作較為規(guī)范的單位, 單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)管理工作的理解也只是局限在規(guī)范會(huì)計(jì)行為, 保證資金和國(guó)有資產(chǎn)的安全完整, 以及日常公用經(jīng)費(fèi)支出的考核上, 而沒有太多的削減開支和有效運(yùn)作財(cái)政資金的效率意識(shí)。關(guān)于財(cái)務(wù)管理決策失誤的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任問題, 雖然地方財(cái)政和審計(jì)部門會(huì)對(duì)政府各部門的財(cái)務(wù)管理狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查, 但經(jīng)常是當(dāng)某些無效或違規(guī)的財(cái)務(wù)決策發(fā)生之后, 只要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)沒有濟(jì)私時(shí), 財(cái)政和審計(jì)也很難追究相關(guān)人員的責(zé)任, 而只是簡(jiǎn)單的以“無管理經(jīng)驗(yàn)”等托詞而使相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)免于處罰, 從而導(dǎo)致行政部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。其次, 預(yù)算約束軟化, 導(dǎo)致大量公共資金游離到預(yù)算控制之外, 造成預(yù)算外資金、制度外資金泛濫, 使用效益差, 違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象普遍。財(cái)務(wù)預(yù)算體系也不規(guī)范。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 行政機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體, 參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情況屢見不鮮, 現(xiàn)行的財(cái)務(wù)體系劃分已滿足不了資金的運(yùn)轉(zhuǎn)方式。同時(shí)政府的預(yù)算各自為政, 沒有形成統(tǒng)一的預(yù)算體系。第三, 財(cái)務(wù)管理模式和手段落后。目前公共部門財(cái)務(wù)管理還處在相對(duì)傳統(tǒng)的分散管理模式下, 未將現(xiàn)代信息技術(shù)廣泛運(yùn)用于財(cái)務(wù)管理的過程中,導(dǎo)致不同政府部門之間、同一部門的各級(jí)政府間, 形成各個(gè)信息“孤島”, 財(cái)務(wù)資料相對(duì)割裂, 下級(jí)單位的財(cái)務(wù)資料需層層上報(bào)、匯總, 信息反饋比較遲緩, 信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性無從保證, 工作難以進(jìn)行有效協(xié)同, 上級(jí)政府職能部門的財(cái)務(wù)控制措施很難進(jìn)行有效落實(shí), 財(cái)務(wù)管理水平很難提高, 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無形加大。公共支出管理不嚴(yán), 控制不力, 導(dǎo)致行政事業(yè)成本居高不下。第四, 公共部門財(cái)務(wù)人員素質(zhì)偏低。這主要是由兩個(gè)原因造成的, 一是很多人認(rèn)為公共部門財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)不需要太高; 二是受現(xiàn)行會(huì)計(jì)教育培訓(xùn)內(nèi)容的限制。在現(xiàn)行會(huì)計(jì)專業(yè)全日制教育和會(huì)計(jì)人員后續(xù)教育培訓(xùn)中, 公共部門會(huì)計(jì)人員的財(cái)務(wù)管理業(yè)務(wù)需求似乎已被淡忘。因此, 公共部門的財(cái)務(wù)人員, 由于缺少相關(guān)專業(yè)知識(shí)和資金運(yùn)作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn), 面對(duì)新形式下的公共部門財(cái)務(wù)事項(xiàng), 在財(cái)務(wù)管理過程中也往往只能表現(xiàn)為對(duì)規(guī)則的遵守。第五, 財(cái)務(wù)制度松弛, 內(nèi)部控制不健全, 疏于管理, 導(dǎo)致政府官員職務(wù)犯罪現(xiàn)象不斷, 國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。制度不健全、不科學(xué)、不合理, 導(dǎo)致管理混亂, 政府官員經(jīng)濟(jì)犯罪越來越多, 行政權(quán)利, 本應(yīng)納入公共收入體系卻中飽私囊, 國(guó)有資產(chǎn)流失都是因?yàn)橹贫炔唤∪４蟛糠謫挝晃唇⒂行У馁Y產(chǎn)管理制度。由于政府公共部門的資產(chǎn)主要屬于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn), 不計(jì)成本,不計(jì)盈虧, 致使某些部門只想花錢, 不想節(jié)流; 只顧花錢, 不問效益; 只重購(gòu)置, 不重管理; 只反映支出, 不反映存量及其質(zhì)量狀況; 只注重財(cái)政預(yù)算的安排和經(jīng)費(fèi)的追加以及占有、使用和處置資產(chǎn), 而不重視現(xiàn)有資產(chǎn)的合理使用和管理等。最后, 監(jiān)控機(jī)制不健全。上級(jí)政府職能部門無法有效監(jiān)控下屬單位的財(cái)務(wù)狀況。實(shí)際操作中財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門以及使用部門的責(zé)任不明確, 購(gòu)入、領(lǐng)用、報(bào)廢記錄不實(shí), 手續(xù)不清, 沒有資產(chǎn)清查盤慮制度, 形成賬賬不符, 賬實(shí)不符。
( 二) 公共部門財(cái)務(wù)管理問題的原因分析產(chǎn)生公共部門財(cái)務(wù)管理問題的原因是多方面的, 從新公共管理理論和財(cái)務(wù)管理學(xué)的
角度看: 首先, 財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制方面的問題。公共財(cái)政管理混亂, 財(cái)務(wù)責(zé)任不明確。財(cái)政、人大、主管部門多重監(jiān)督管理,幾套體系同時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn), 導(dǎo)致誰都負(fù)責(zé), 又誰都不負(fù)責(zé)。公共部門財(cái)務(wù)責(zé)任錯(cuò)位, 官員利用權(quán)力, 把公共權(quán)力變?yōu)樗饺死?。公眾?duì)政府缺乏監(jiān)督, 政府也缺乏對(duì)公共部門的監(jiān)督。其次, 財(cái)務(wù)管理觀念、目標(biāo)、技術(shù)方面的問題。公共部門應(yīng)該以公共利益最大化為目標(biāo), 但是根據(jù)公共選擇理論, 官僚是理性經(jīng)濟(jì)人, 尋求個(gè)人利益最大化、個(gè)人效用最大化, 而非公共利益最大化。在壟斷環(huán)境下, 壟斷導(dǎo)致信息封鎖和信息不對(duì)稱, 官僚利用其信息優(yōu)勢(shì), 使預(yù)算最大化, 支配資源最大化, 任意支配資源, 不考慮供求關(guān)系, 超出需求, 預(yù)算結(jié)余時(shí)突擊支出, 導(dǎo)致官僚部門運(yùn)行效率低下。公共財(cái)務(wù)管理不同于公共財(cái)政管理, 也有別于企業(yè)財(cái)務(wù)管理。但我國(guó)公共財(cái)務(wù)管理似乎走入了誤區(qū), 應(yīng)作為公共財(cái)政管理的卻采用了企業(yè)財(cái)務(wù)管理, 而應(yīng)按企業(yè)財(cái)務(wù)管理的卻當(dāng)作公共財(cái)政來管理。按公共財(cái)政的方式管理公共財(cái)務(wù), 就會(huì)形成不計(jì)成本、不講效益、不顧風(fēng)險(xiǎn)的惡習(xí), 造成公共資源浪費(fèi)、公共資金使用效益低下、公共財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大; 若按照私人部門( 企業(yè)) 的方式管理公共財(cái)務(wù), 就會(huì)迷失非營(yíng)利的組織目標(biāo)和財(cái)務(wù)方向。再次, 公共部門會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)信息披露問題。會(huì)計(jì)核算既沒有按預(yù)算執(zhí)行, 也沒有將財(cái)務(wù)事項(xiàng)完整地核算。核算范圍不完整、核算方法不科學(xué)、采用收付實(shí)現(xiàn)制、信息披露不充分等, 導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)告反映不了整個(gè)財(cái)務(wù)狀況、債務(wù)高低。最后, 公共部門財(cái)務(wù)能力有限, 業(yè)務(wù)目標(biāo)多元化, 業(yè)務(wù)范圍寬泛。對(duì)于并非其特長(zhǎng)的財(cái)務(wù)方面, 公共部門管理能力有限。公共部門并非專門的金融機(jī)構(gòu), 缺少財(cái)務(wù)運(yùn)作管理的專業(yè)知識(shí)和資金運(yùn)作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn), 因而在財(cái)務(wù)運(yùn)作管理過程中往往表現(xiàn)為“規(guī)則”多于“技術(shù)”支撐。普通的財(cái)務(wù)管理需要解決的是如何優(yōu)化項(xiàng)目的融資、投資、降低資金風(fēng)險(xiǎn)和維持收支平衡等內(nèi)容, 業(yè)務(wù)限定在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。而對(duì)于公共部門財(cái)務(wù)管理來講, 需要考慮的不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域方面, 還需要考慮政治目標(biāo)、社會(huì)穩(wěn)定、上級(jí)機(jī)關(guān)的認(rèn)同等問題。公共部門財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)不是單一的, 而是一個(gè)目標(biāo)體系, 其范圍更廣, 難度更大。企業(yè)財(cái)務(wù)管理針對(duì)的是企業(yè)這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的微觀實(shí)體, 而公共部門財(cái)務(wù)管理針對(duì)的是政府和人民的財(cái)產(chǎn)。企業(yè)財(cái)務(wù)管理只考慮企業(yè)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下, 如何合理運(yùn)用財(cái)務(wù)知識(shí)與技能提高經(jīng)濟(jì)效益, 而政府財(cái)務(wù)管理考慮的不僅是某一個(gè)項(xiàng)目融資、投資、重組、優(yōu)化等微觀問題, 還包括轄區(qū)財(cái)務(wù)政策的發(fā)展戰(zhàn)略。
三、基于新公共管理的公共部門財(cái)務(wù)管理
( 一) 轉(zhuǎn)換理財(cái)觀念, 增強(qiáng)成本效益意識(shí), 明確財(cái)務(wù)責(zé)任, 強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制新公共管理以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理為理論基礎(chǔ), 強(qiáng)調(diào)成本效益意識(shí)。公共部門代表國(guó)家意志、受社會(huì)公眾委托, 依法履行公共事務(wù)管理, 提供公共服務(wù)職能, 從財(cái)務(wù)的角度看, 公共部門應(yīng)依法履行籌集和使用公共資金, 不斷提高公共資金使用效率, 保全公共財(cái)產(chǎn), 保護(hù)公共財(cái)務(wù)安全, 向社會(huì)公眾提供相關(guān)財(cái)務(wù)信息, 并接受社會(huì)公眾的監(jiān)督等財(cái)務(wù)受托責(zé)任。而加強(qiáng)政府公共部門的財(cái)務(wù)管理工作是依法履行財(cái)務(wù)受托責(zé)任的必要手段。審計(jì)風(fēng)暴后, 衛(wèi)生部、科技部、農(nóng)業(yè)部加大了對(duì)所屬機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督, 公共部門應(yīng)該如何管, 不能僅靠上級(jí)主管部門, 要治標(biāo), 更要治本。通過相應(yīng)法規(guī)制度, 促進(jìn)公共部門轉(zhuǎn)換理財(cái)觀念。而沒有外部壓力, 出自內(nèi)心自愿, 很難轉(zhuǎn)變。但外部監(jiān)督時(shí)要明確公共部門是一個(gè)公共、非營(yíng)利的實(shí)體。作為一個(gè)實(shí)體, 財(cái)務(wù)活動(dòng)主體應(yīng)明確如何籌集、運(yùn)用、管理資金。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)行政部門的慣性, 使公共部門養(yǎng)成“等靠要”、“跑步錢進(jìn)”的習(xí)慣, 部門預(yù)算設(shè)立以后, 公共部門如不轉(zhuǎn)變觀念, 將會(huì)產(chǎn)生一系列問題, 如亂收費(fèi)、貸款。只有轉(zhuǎn)變觀念, 才能在財(cái)務(wù)行為中基于考慮非營(yíng)利目標(biāo), 履行政府賦予的責(zé)任。要理性理財(cái), 不能用行政手段、傳統(tǒng)辦法, 必須真正最大限度提高資金使用效益。公共部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本單位的財(cái)務(wù)管理工作承擔(dān)著不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建議公共部門在考核領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí), 一方面應(yīng)考核其履行行政職能情況, 另一方面也要將其所在部門的國(guó)有資產(chǎn)是否完整, 有無損失浪費(fèi)現(xiàn)象, 有無任意截留、挪用預(yù)算資金等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。各級(jí)財(cái)政、審計(jì)部門應(yīng)采取有力措施, 切實(shí)加大對(duì)國(guó)家行政部門財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查力度, 強(qiáng)化政府公共部門領(lǐng)導(dǎo)的效率意識(shí)和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。為了減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn), 應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析。
( 二) 編制科學(xué)的預(yù)算、樹立預(yù)算約束觀、健全預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度首先, 編制科學(xué)、翔實(shí)的預(yù)算, 夯實(shí)財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)。為保證預(yù)算編制的科學(xué)合理, 一是應(yīng)適當(dāng)提前預(yù)算的編制時(shí)間, 及早做好編制預(yù)算的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。部門預(yù)算編制工作涉及各部門、政策性強(qiáng)、難度大、要求高。編制時(shí)間提早, 可留足時(shí)間給預(yù)算銜接、論證和決策安排。二是應(yīng)盡可能細(xì)化預(yù)算, 將本部門所有收支都納入預(yù)算。各部門應(yīng)根據(jù)本部門的工作任務(wù), 按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)測(cè)算每一級(jí)科目支出需求, 制定出科學(xué)合理的支出定額。三是各部門根據(jù)財(cái)政部門提供的預(yù)算編制原則和政策重心, 進(jìn)行資源的有效配置和運(yùn)作。其次, 樹立預(yù)算約束觀, 積極推廣國(guó)庫(kù)集中支付制度, 加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè), 保證預(yù)算的有效執(zhí)行。部門預(yù)算的執(zhí)行要求政府公共部門的財(cái)務(wù)管理由個(gè)人化、隨意化向規(guī)范性、法治性、透明化轉(zhuǎn)變。依法行政是各部門的行為準(zhǔn)則, 部門預(yù)算是按法定的程序編制而成的, 一經(jīng)人大審核通過便具有法律效力。各部門應(yīng)牢固樹立預(yù)算約束觀念, 嚴(yán)格按照確定的項(xiàng)目和資金數(shù)額執(zhí)行, 保證?？顚Ｓ? 提高資金使用效益。預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)堅(jiān)持的根本制度是國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度。各部門還應(yīng)建立有效的財(cái)務(wù)報(bào)告制度、資產(chǎn)管理制度、審批制度、績(jī)效管理等制度, 確保預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與最初的估計(jì)相一致, 在支出過程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性與效率, 使管理者在具體的預(yù)算資源范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。最后, 建立健全預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度, 提高預(yù)算資金的使用效果。建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度, 將預(yù)算執(zhí)行責(zé)任落實(shí)到人是部門預(yù)算制度必不可缺少的主要組成部分。各部門應(yīng)建立財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和制度, 科學(xué)規(guī)范地考核預(yù)算資金使用效果, 促進(jìn)預(yù)算資金使用效益的提高。對(duì)部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算建立起有效的績(jī)效考評(píng)、追蹤問效機(jī)制。對(duì)于大型物資采購(gòu)、固定資產(chǎn)購(gòu)置可從所需性、經(jīng)濟(jì)性、適用性、效益性等方面評(píng)價(jià); 專項(xiàng)資金可對(duì)其規(guī)模、管理模式、使用方向、達(dá)到效果等方面進(jìn)行分析。日常消耗物資可通過與定額標(biāo)準(zhǔn)、橫向同類部門的比較, 分析消費(fèi)水平, 總體評(píng)價(jià)其使用效益情況。
( 三) 建立財(cái)務(wù)信息系統(tǒng), 運(yùn)用財(cái)務(wù)管理技術(shù)方法, 加強(qiáng)公共部門財(cái)務(wù)治理隨著部門預(yù)算制度和國(guó)庫(kù)集中支付管理規(guī)定的執(zhí)行, 公共部門的財(cái)務(wù)管理模式也由原來的分散型向集中管理模式轉(zhuǎn)化, 這要借助現(xiàn)代信息技術(shù), 強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理工作中的計(jì)劃、控制職能, 以資金的計(jì)劃預(yù)算和使用為主線, 工作執(zhí)行的組織和控制為重點(diǎn), 財(cái)務(wù)支付和監(jiān)督為依托, 優(yōu)化和規(guī)范財(cái)務(wù)管理手段, 使公共部門基礎(chǔ)信息及財(cái)務(wù)信息實(shí)現(xiàn)充分共享, 消除信息孤島, 幫助公共部門逐步形成體現(xiàn)自身特色的管理監(jiān)控模式, 實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)直屬單位財(cái)務(wù)管理中預(yù)算、決算、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等全過程的監(jiān)督。公共部門應(yīng)進(jìn)行投入產(chǎn)出分析, 經(jīng)費(fèi)安排考慮成本效益, 加強(qiáng)成本和績(jī)效管理,對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)、外包、民營(yíng)化、引入競(jìng)爭(zhēng)、提高質(zhì)量。目的是使公共部門、公共人員樹立競(jìng)爭(zhēng)意識(shí), 充分用好納稅人所交納的每一分錢, 提高公共服務(wù)的水平。按照新公共管理思想, 政治家與官員要區(qū)分, 制定規(guī)則與執(zhí)行規(guī)則要分開。政府官員既是公益人又是理性人, 最求個(gè)人利益最大化, 應(yīng)約束公益人的自利行為、體現(xiàn)公益人的角色?？梢赃M(jìn)行流程再造, 如英國(guó)政府作為決策機(jī)構(gòu)很小,決策后由公共服務(wù)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。OECD 認(rèn)為, 良好的公共治理有助于提高政府的可信度, 促進(jìn)法制建設(shè), 提升政府信息和整體形象。但它需要財(cái)政透明度、給財(cái)政部門更多的獨(dú)立性、重新分配預(yù)算資源、為未來預(yù)算、權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)、績(jī)效預(yù)算等措施的配合。可以按照委托代理理論來構(gòu)建財(cái)權(quán)配置合理、監(jiān)督有效的治理結(jié)構(gòu)。目前, 企業(yè)治理結(jié)構(gòu)相對(duì)完整, 公共部門的財(cái)務(wù)治理則沒有科學(xué)性。
( 四) 提高公共部門財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)與企業(yè)財(cái)務(wù)管理相比, 公共部門財(cái)務(wù)管理在公共財(cái)政框架下, 不僅要考慮經(jīng)濟(jì)因素的影響, 還要考慮政府的政治需求、財(cái)政部門的要求、上級(jí)機(jī)關(guān)的認(rèn)同、轄區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略等多方面的因素, 其管理范圍更廣、難度更大, 對(duì)財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)要求更高。因此, 公共部門財(cái)務(wù)人員素質(zhì)的提高已迫在眉睫。這一方面應(yīng)改變傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)是簡(jiǎn)單的記賬、算賬的觀念,把有效管理的觀念滲透到財(cái)務(wù)人員實(shí)踐中去。另一方面, 應(yīng)提倡在全日制教育和會(huì)計(jì)人員后續(xù)教育中重視公共部門會(huì)計(jì)人員的專業(yè)需求, 有針對(duì)性地加入一些滿足公共部門需求的專業(yè)知識(shí)。在會(huì)計(jì)專業(yè)全日制教育課程中, 應(yīng)有選擇性地加入財(cái)政學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等課程, 在后續(xù)教育中不僅要加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的學(xué)習(xí), 還應(yīng)安排學(xué)習(xí)一些預(yù)算法、政府集中采購(gòu)制度等財(cái)政體制改革方面的知識(shí)。同時(shí), 還應(yīng)采取各種手段, 引導(dǎo)會(huì)計(jì)人員在學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)管理知識(shí)的同時(shí), 拓寬知識(shí)面, 掌握多學(xué)科知識(shí)和信息技術(shù), 不斷提高工作效率和質(zhì)量。
( 五) 建立健全公共部門財(cái)務(wù)管理制度布堪南認(rèn)為, 對(duì)于政治家和政治官員而言, 如果要適當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)出能制約他們的權(quán)力和其在這些權(quán)力范圍內(nèi)行為的法律制度規(guī)則, 就必須把政治家和政治官員看作是用他們的權(quán)力最大限度地追求他們自己利益的人。胡鞍鋼則認(rèn)為, 以制度建設(shè)為中心是國(guó)家制度現(xiàn)代化的客觀需要。公共部門財(cái)務(wù)管理制度能夠規(guī)范財(cái)務(wù)行為, 提供有效次序; 節(jié)約交易費(fèi)用, 增加社會(huì)價(jià)值; 提高公共管理透明度, 加強(qiáng)監(jiān)督。公共財(cái)務(wù)管理制度體系的建立是一個(gè)系統(tǒng)工程, 它受政治體制、財(cái)稅體制的影響, 不可能一蹴而就, 只能循序漸進(jìn)地進(jìn)行。良好的公共財(cái)務(wù)管理制度應(yīng)滿足以下條件: 一體化的公共財(cái)務(wù)制度; 健全的政府會(huì)計(jì)體系; 權(quán)責(zé)結(jié)合的政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ)和政府會(huì)計(jì)制度; 公開透明的政府財(cái)務(wù)信息披露制度; 充分有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督體系。公共部門財(cái)務(wù)管理制度的建立健全, 不僅要加強(qiáng)資產(chǎn)管理制度、監(jiān)督機(jī)制建設(shè), 還應(yīng)健全內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè), 配備合格的會(huì)計(jì)人員, 做好賬務(wù)處理, 建立相關(guān)的崗位分工監(jiān)督制、票據(jù)管理制度、財(cái)產(chǎn)管理制度, 使會(huì)計(jì)工作做到有法可依, 有章可循?，F(xiàn)階段, 財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)的一個(gè)新議題是如何采取有效措施嚴(yán)格遵守財(cái)政管理體制下的監(jiān)督需求。自2000 年開始財(cái)政部從改革預(yù)算編制方法著手逐步推開了財(cái)政管理體制改革, 至今, 已初步建立起部門預(yù)算的基本框架, 并正在全國(guó)范圍內(nèi)推行國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度。
( 六) 規(guī)范公共財(cái)務(wù)行為, 加大財(cái)務(wù)監(jiān)督力度財(cái)務(wù)行為要規(guī)范, 應(yīng)財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定, 并嚴(yán)格執(zhí)行。只有明確了財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn), 才能避免浪費(fèi)和開支的無限性。要用法律、制度、自律來約束公職人員。設(shè)立財(cái)務(wù)開支標(biāo)準(zhǔn), 建立財(cái)務(wù)管理程序, 明確財(cái)務(wù)授權(quán)。財(cái)務(wù)監(jiān)督要內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督多管齊下, 光靠自己不行。從獨(dú)立性和公正性考慮, 可以將社會(huì)審計(jì)運(yùn)用于公共部門, 以增加財(cái)政透明度。同時(shí),變定期審計(jì)為經(jīng)常性審計(jì)、突擊審計(jì), 以防止下級(jí)部門的應(yīng)付行為。
( 七) 借助第三方力量加強(qiáng)公共部門財(cái)務(wù)管理按照新公共管理思想, 可以將大量決策( 主要是經(jīng)濟(jì)決策) 非政治化并將其托管給專家。因此, 要想在財(cái)務(wù)管理能力并非很強(qiáng)的公共部門做好財(cái)務(wù)管理工作, 有人提出借助第三方力量來幫助公共部門實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的有效性, 這也是一個(gè)必然的選擇, 因此政府財(cái)務(wù)顧問在我國(guó)應(yīng)運(yùn)而生。財(cái)務(wù)顧問是指根據(jù)客戶的需求, 站在客戶的角度, 利用自身財(cái)務(wù)方面的資源優(yōu)勢(shì), 為客戶進(jìn)行財(cái)務(wù)管理, 包括投資、融資、兼并與收購(gòu)、資產(chǎn)重組及債務(wù)重組等, 提供適合于客戶發(fā)展戰(zhàn)略的信息咨詢、經(jīng)濟(jì)分析、財(cái)務(wù)方案等項(xiàng)服務(wù)。而政府財(cái)務(wù)顧問, 是以各級(jí)政府及其下屬部門為客戶提供財(cái)務(wù)服務(wù)的一種行業(yè)。政府財(cái)務(wù)顧問業(yè)務(wù)產(chǎn)生于國(guó)家干預(yù)主義。國(guó)家干預(yù)主要表現(xiàn)為通過政府支出的增加以及國(guó)債、市政債券等金融工具來調(diào)節(jié)引導(dǎo)市場(chǎng)。而政府由于其能力有限, 尤其財(cái)務(wù)能力并非其特長(zhǎng), 因而產(chǎn)生了專門為政府存量資金提供流動(dòng)性管理和為政府財(cái)務(wù)提供咨詢和分析的政府財(cái)務(wù)顧問。我國(guó)同樣適用政府財(cái)務(wù)顧問, 但應(yīng)選擇財(cái)務(wù)專業(yè)能力強(qiáng)、具有良好信譽(yù)、相關(guān)協(xié)調(diào)能力的機(jī)構(gòu)作為財(cái)務(wù)顧問。在我國(guó), 金融機(jī)構(gòu)是政府財(cái)務(wù)顧問的首選, 其擔(dān)任政府財(cái)務(wù)顧問能帶來雙贏結(jié)局, 對(duì)政府而言, 有利于提高政府財(cái)務(wù)效率, 加速國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)化進(jìn)程; 對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言, 可以拓展業(yè)務(wù)新領(lǐng)域, 更好地適應(yīng)新形勢(shì)下的挑戰(zhàn)。當(dāng)然, 金融機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)財(cái)務(wù)顧問也應(yīng)注意一些問題, 首先應(yīng)努力提高宏觀財(cái)務(wù)管理能力。政府財(cái)務(wù)管理的業(yè)務(wù)范圍比一般部門大, 金融機(jī)構(gòu)應(yīng)努力提高自身宏觀財(cái)務(wù)管理能力, 把財(cái)務(wù)管理與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來。其次是要把握業(yè)務(wù)目標(biāo)的多元性。政府財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)是多元性, 包括經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、政治穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展等。金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任政府財(cái)務(wù)顧問, 需要進(jìn)行多向思維, 往往這些非經(jīng)濟(jì)因素決定著項(xiàng)目合作的成功與否。最后是進(jìn)行業(yè)務(wù)操作方式的轉(zhuǎn)變。金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任政府財(cái)務(wù)顧問, 必須注意切入的方式。政府財(cái)務(wù)顧問的商機(jī)不是在合作之初就能確定或顯現(xiàn)的, 它往往隨著合作的深入, 越來越多的商機(jī)逐步涌現(xiàn), 產(chǎn)生一種“衍生效益”。
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文章來源：財(cái)會(huì)通訊 （責(zé)任編輯： XL）
